Sentencia C-253 de 2010

Por: actualicese.com
  
Publicado: 16 de abril de 2010

II. Expediente RE-158 Sentencia C-253/10
M.P. Nilson Pinilla Pinilla

Decreto Legislativo 127 de 2009

Medidas Tributarias para atender la Emergencia Social

1. Texto del Decreto Revisado

Decreto 127
21-01-2010

Por el cual se adoptan medidas en materia tributaria

El Presidente de la Rep煤blica de Colombia,

en ejercicio de las facultades que le confiere el art铆culo 215 de Constituci贸n Pol铆tica, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4975 de diciembre 23 de 2009, y

Considerando:

Que con fundamento en el art铆culo 215 de la Constituci贸n Pol铆tica, mediante el Decreto 4975 de 2009 se declar贸 el estado de Emergencia Social en todo el pa铆s, con el prop贸sito de conjurar la grave crisis que afecta la viabilidad del Sistema General de Seguridad Social en Salud la cual amenaza de manera inminente, entre otros aspectos, la continuidad en la prestaci贸n del servicio p煤blico esencial de salud, as铆 como el goce efectivo del derecho fundamental a la salud;

Que los servicios no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud no estaban previstos en el esquema fijado por la Ley 100 de 1993, sin embargo, la prestaci贸n de estos medicamentos y servicios se ha venido generalizando recientemente, de manera sobreviniente e inusitada, lo cual pone en riesgo el equilibrio del Sistema, puesto que el aumento acelerado de esta demanda compromete los recursos del aseguramiento en salud amenazando la viabilidad del Sistema, poniendo en riesgo la continuidad en la prestaci贸n del servicio p煤blico de salud y el goce efectivo del derecho a la salud y a la vida de la poblaci贸n;

Que, por lo anterior, y tal y como lo han manifestado las entidades territoriales el d茅ficit corriente por prestaci贸n de servicios de salud m谩s que se duplic贸 en el 煤ltimo a帽o, situaci贸n que se apreci贸 especialmente en el 煤ltimo trimestre de 2009, afectando de manera especial a las Entidades Promotoras de Salud del R茅gimen Subsidiado y a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, p煤blicas y privadas, poniendo en riesgo el acceso a los servicios de salud en el territorio nacional afectando especialmente a la poblaci贸n pobre y vulnerable;

Que el art铆culo 336 de la Constituci贸n Pol铆tica establece que las rentas obtenidas del ejercicio de los monopolios derivados de licores y de juegos de suerte y azar estar谩n destinadas a los servicios de salud, raz贸n por la cual se constituyen en una fuente esencial de financiaci贸n del Sistema General de Seguridad Social en Salud;

Que el mencionado aumento en los gastos del Sistema ha hecho que los ingresos del mismo sean insuficientes para la atenci贸n de la demanda de servicios y medicamentos incluidos y no incluidos en los Planes Obligatorios de Salud, por lo que se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan optimizar los recursos existentes y generar nuevos recursos para superar el d茅ficit que actualmente se presenta, as铆 como la financiaci贸n de los gastos requeridos para la atenci贸n en salud de la poblaci贸n;

Que en tal virtud y con el fin de generar los recursos que se requieren para garantizar el goce efectivo del derecho, es necesario modificar el impuesto sobre las ventas aplicable a la cerveza y sobre los juegos de suerte y azar, incrementando las al铆cuotas actuales hasta la tarifa general del impuesto, as铆 como las tarifas de los impuestos al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y de cigarrillos y tabaco elaborado, destinando, por lo menos, los mayores ingresos generados a la salud.

Decreta:

Art铆culo 1o. Modificase el par谩grafo del art铆culo 190 de la Ley 223 de 1995 el cual queda as铆:

鈥淧ar谩grafo. De la tarifa del 48% aplicable a las cervezas y sifones, ocho (8) puntos porcentuales se destinar谩n a financiar el segundo y tercer nivel de atenci贸n en salud. Los productores nacionales y el Fondo Cuenta de Impuestos al consumo de Productos Extranjeros girar谩n directamente a los Fondos o Direcciones Seccionales de Salud y al Fondo Distrital de Salud, seg煤n el caso, el porcentaje mencionado dentro de los quince 15 d铆as calendario siguientes al vencimiento de cada periodo gravable.鈥

Art铆culo 2o. Modificase el art铆culo 475 del Estatuto Tributario el cual queda as铆:

鈥淎rt铆culo 475. Tarifa para las Cervezas. Desde el 1o de febrero y hasta el 31 de diciembre de 2010, la tarifa del impuesto sobre las ventas para las cervezas de producci贸n nacional y para las importadas ser谩 del 14%. A partir del 1o de enero de 2011 se aplicar谩 la tarifa general prevista en este Estatuto. El impuesto ser谩 liquidado por los productores en el formulario de declaraci贸n bimestral de IVA, establecido por la Direcci贸n de Impuestos y Aduanas Nacionales.

El impuesto generado dar谩 derecho a impuestos descontables en los t茅rminos del art铆culo 485.

Los importadores de cervezas declarar谩n y pagar谩n el impuesto en el formulario de la declaraci贸n de importaci贸n que prescriba la Direcci贸n de Impuestos y Aduanas Nacionales junto con los dem谩s tributos aduaneros.

Para la liquidaci贸n del impuesto se aplicar谩 la base gravable establecida en el art铆culo 189 de la Ley 223 de 1995.

Se except煤a del impuesto a que se refiere este art铆culo el departamento de San Andr茅s, Providencia y Santa Catalina.鈥

Art铆culo 3o. Modificase el inciso cuarto del literal d) del art铆culo 420 del Estatuto Tributario, el cual queda as铆:

鈥淎 partir del 1o de febrero de 2010, en los juegos de suerte y azar se aplicar谩 la tarifa general prevista en este Estatuto鈥.

Art铆culo 4o. Los ingresos adicionales recaudados durante el a帽o 2010, por efecto del aumento de la tarifa del impuesto sobre las ventas, aplicable a la cerveza y a los juegos de suerte y azar, a que se refiere el presente decreto, se destinar谩n por la Naci贸n a financiar las prestaciones excepcionales en salud. A partir del 1o de enero del a帽o 2011 la totalidad de los ingresos recaudados por concepto del impuesto sobre las ventas a la cerveza y a los juegos de suerte y azar tendr谩n la misma destinaci贸n. Para dicho efecto, en ambos casos, no aplicar谩 lo dispuesto en el art铆culo 7o de la Ley 225 de 1995.

Si el recaudo de estos recursos excede las necesidades para atender dichas prestaciones, la diferencia se destinar谩 para la unificaci贸n de los planes de beneficios en salud.

Art铆culo 5o. Modificase el art铆culo 211 de la Ley 223 de 1995, modificado por el art铆culo 76 de la Ley 1111 de 2006, el cual queda as铆:

鈥淎rt铆culo 211. Tarifas del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado. A partir del 1o de febrero de 2010, y del 1o de enero de 2011, las tarifas del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, aplicables durante los a帽os 2010 y 2011 ser谩n las siguientes:

1. Para los cigarrillos, tabacos, cigarros y cigarritos

A脩O Tarifa por cada cajetilla de 20 unidades o proporcionalmente a su contenido.

2010

$ 650

2011

$700

2. La tarifa por cada gramo de picadura, rap茅 o chin煤 ser谩 de $36,00.

Par谩grafo 1o Para el a帽o 2010 el 21% del recaudo bruto del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, deber谩 destinarse a la salud y a partir del 1o de enero de 2011 este porcentaje ser谩 del 24%.

Estos recursos destinados a la salud se orientar谩n a la unificaci贸n de los planes de beneficios del Sistema General de Seguridad Social en Salud. De manera excepcional, estos recursos podr谩n destinarse a la financiaci贸n de los servicios no incluidos en el Plan de Beneficios del R茅gimen Subsidiado y que est茅n en el Plan de Beneficios del R茅gimen Contributivo, 煤nicamente en el evento en el que la totalidad de los recursos destinados para dichos servicios, llegaren a agotarse.

Par谩grafo 2o Para determinar el valor de los recursos con destino al deporte de que trata la Ley 30 de 1971, el porcentaje del 16% se aplicar谩 en el a帽o 2010 sobre el 79% del recaudo bruto del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado y a partir del 1o de enero de 2011 sobre el 76%鈥.

Art铆culo 6o. Modif铆canse el primer inciso y el par谩grafo 1o del art铆culo 50 de la Ley 788 de 2002, los cuales quedan as铆:

鈥淎rt铆culo 50. Tarifas del impuesto al consumo de licores, vinos aperitivos y similares. A partir del 1o de febrero de 2010, las tarifas del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, por cada unidad de 750 cent铆metros c煤bicos o su equivalente, ser谩n las siguientes:

1. Para productos de hasta 35 grados de contenido alcoholim茅trico, doscientos cincuenta y seis pesos ($ 256,00) por cada grado alcoholim茅trico.

2. Para productos de m谩s de 35 grados de contenido alcoholim茅trico, trescientos ochenta y seis pesos ($386,00) por cada grado alcoholim茅trico.鈥

Par谩grafo 1o. Del total recaudado por concepto del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y/o participaci贸n, una vez descontado el porcentaje de IVA cedido a que se refiere el par谩grafo 2o del art铆culo 50 de la Ley 788 de 2002, los Departamentos destinar谩n un (8%) para la unificaci贸n de los planes de beneficios del Sistema General de Seguridad Social en Salud. De manera excepcional, estos recursos podr谩n destinarse a la financiaci贸n de los servicios no incluidos en el Plan de Beneficios del R茅gimen Subsidiado y que est茅n en el Plan de Beneficios del R茅gimen Contributivo, 煤nicamente en el evento en el que la totalidad de los recursos destinados para dichos servicios, llegaren a agotarse.鈥

Art铆culo 7o. Formularios. La Direcci贸n General de Apoyo Fiscal, as铆 como la Federaci贸n Nacional de Departamentos, en lo que a cada una corresponda, efectuar谩n las modificaciones a los formularios de declaraci贸n del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y/o participaci贸n, y del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, que se requieran para la correcta aplicaci贸n de lo establecido en el presente decreto.

Art铆culo 8o. Vigencia. El presente decreto de acuerdo con el art铆culo 215 de la Constituci贸n Pol铆tica rige a partir de la fecha de su publicaci贸n y suspende la vigencia de las disposiciones que le sean contrarias.

2. Fundamentos de la Decisi贸n

Mediante sentencia C-252 proferida el 16 de abril de 2010, la Corte Constitucional declar贸 inexequible el Decreto 4975 de 2009 por el cual el Presidente de la Rep煤blica declar贸 el estado de emergencia social, por un per铆odo de treinta (30) d铆as.

Al haber desaparecido del ordenamiento jur铆dico el fundamento normativo que sirvi贸 de sustento a la expedici贸n del Decreto Legislativo 127 del 21 de enero de 2010, 茅ste necesariamente deviene inconstitucional. En efecto, el decreto declaratorio del estado de emergencia social es el instrumento jur铆dico a trav茅s del cual el Presidente de la Rep煤blica se reviste de facultades de excepci贸n, incluidas las de expedir decretos con fuerza de ley. Por ello, es claro que una vez excluida del orden jur铆dico, mediante sentencia de inexequibilidad, la norma de autohabilitaci贸n, los decretos legislativos dictados a su amparo corren igual suerte.

Se ha presentado as铆 el fen贸meno que la jurisprudencia de esta Corporaci贸n ha denominado 鈥渋nconstitucionalidad por consecuencia鈥, consistente en que la declaraci贸n de inexequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepci贸n produce, como efecto obligado, la inexequibilidad de los decretos legislativos que lo desarrollan.

Sin embargo, de manera simult谩nea la Corte reconoci贸 la excepcional gravedad de dicha situaci贸n, que seg煤n lo explicado en el referido Decreto 4975 de 2009, pone en serio e inminente riesgo el efectivo disfrute del derecho fundamental a la salud, por parte de la mayor铆a de la poblaci贸n. A partir de esta simple consideraci贸n, y recogiendo planteamientos expresados a帽os atr谩s por el entonces Magistrado de esta corporaci贸n, doctor Ciro Angarita Bar贸n sobre la obligaci贸n que el juez constitucional del Estado social de derecho tiene de 鈥渆vitar las consecuencias injustas de la aplicaci贸n del derecho vigente鈥, la Corte resolvi贸, en la sentencia C-252 del d铆a de hoy, que ella misma se帽alar铆a, al pronunciarse sobre la inexequibilidad por consecuencia de de cada uno de los distintos decretos expedidos dentro del marco de este estado de excepci贸n, la fecha desde la cual surtir铆an efecto tales decisiones, con fundamento en la atribuci贸n que le confiere el art铆culo 45 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administraci贸n de Justicia, conforme al cual 鈥淟as sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los t茅rminos del art铆culo 241 de la Constituci贸n Pol铆tica, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario鈥, como tambi茅n de lo planteado a este respecto por esta misma corporaci贸n en las sentencias C-113 de 1993 (M. P. Jorge Arango Mej铆a) y C-037 de 2006 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa).

Al examinar el contenido del Decreto 127 de 2010, la Corte Constitucional destac贸 que esta norma introdujo modificaciones, necesariamente transitorias, a algunas disposiciones de car谩cter tributario, incrementando las tarifas del impuesto al consumo de varios productos y servicios (como la cerveza, los productos derivados del tabaco, los juegos de suerte y azar y algunos vinos y licores) cuyo recaudo est谩 total o parcialmente destinado a la financiaci贸n de los servicios de salud. Recordando entonces la situaci贸n ampliamente analizada en la sentencia C-252/09 tantas veces citada, observ贸 la Corte que la inexequibilidad de este Decreto, en caso de tener efecto inmediato, tendr铆a un importante y significativo impacto sobre el funcionamiento del Sistema de Seguridad Social en Salud, que pondr铆a en serio e inminente riesgo el efectivo disfrute de este derecho fundamental para un importante n煤mero de personas, presumiblemente las m谩s pobres y vulnerables y varios de los sujetos merecedores de especial protecci贸n constitucional, situaci贸n contraria a varios importantes mandatos superiores, que esta corporaci贸n est谩 en la obligaci贸n de evitar y prevenir.

As铆 las cosas, y en desarrollo de la facultad antes explicada, la Corte estim贸 necesario diferir los efectos de la inconstitucionalidad de esta norma por un lapso breve pero razonable, dentro del cual el 贸rgano legislativo pueda, dentro del marco de sus competencias, considerar el tema de que trata este Decreto y adoptar, a la mayor brevedad posible, las medidas que estime necesarias para proveer al Sistema de Seguridad Social en Salud de fuentes de financiaci贸n adecuadas, estables y suficientes, frente a lo que resulta de los actuales requerimientos de la poblaci贸n colombiana en relaci贸n con el constitucionalmente garantizado disfrute del derecho fundamental a la salud. Con este prop贸sito, la Corte dispuso que los efectos de la inexequibilidad declarada por la presente sentencia se produzcan a partir del 16 de diciembre de 2010, fecha en que terminar谩 el primer per铆odo de sesiones ordinarias del Congreso de la Rep煤blica recientemente elegido. A su vez, precis贸 que los recursos que se recauden en virtud de este Decreto deber谩n estar destinados a cubrir los costos del suministro de medicamentos y servicios no comprendidos en el Plan Obligatorio de Salud, para la poblaci贸n inscrita en el R茅gimen Subsidiado de Salud y para la red hospitalaria p煤blica.

3. Decisi贸n

Primero.- Declarar INEXEQUIBLE el Decreto 127 de 2010 鈥淧or el cual se adoptan medidas en materia tributaria.鈥

Segundo.- Diferir los efectos de lo resuelto en esta sentencia hasta el 16 de diciembre de 2010.

Tercero.- Los recursos recaudados en la aplicaci贸n del Decreto 127 de 2010, deber谩n ser dirigidos en su totalidad a la red hospitalaria p煤blica y a garantizar el derecho a acceder a los servicios de salud de aquellas personas que se encuentran en el r茅gimen subsidiado o tan solo vinculadas al sistema de salud.

4. Salvamentos de Voto

4.1. El Magistrado Humberto Antonio Sierra Porto salv贸 el voto, adem谩s de las razones expuestas en el proceso que decidi贸 sobre el Decreto 4975 de 2009 (sentencia C- 252 de 2010) porque: (i) se trata de una sentencia en la que se declara una aparente inconstitucionalidad pero realmente se deja vigente una parte del decreto legislativo 127 de 2010. (ii) La parte sobre la que se determinan efectos diferidos es indeterminada porque depende del condicionamiento contenido en la C-252/10. en el que se establece que 鈥渟e diferir谩n los efectos de la presente sentencia respecto de las normas contenidas en decretos legislativos que establezcan fuentes tributarias de financiaci贸n orientadas exclusivamente al goce efectivo del derecho a la salud鈥. Con fundamento en este considerando la Corte difiere los efectos hasta el 16 de diciembre del presente a帽o y ordena que los recursos recaudados en la aplicaci贸n del decreto 127 de 2010 deben ser dirigidos en su totalidad a la red hospitalaria p煤blica, al r茅gimen subsidiado o a las personas tan solo vinculadas al sistema de salu y no a los que dice el mismo decreto. Se establece un unas consideraciones y unos prop贸sitos diferentes a los originalmente se帽alados por el presidente en la declaraci贸n original de emergencia social en salud. (iii) Un elemento adicional de indeterminaci贸n esta en los criterios adicionales que se incluyen en la parte resolutiva y que se帽alan que se debe hacer con los recursos recaudados. Se trata de un nuevo estado de excepci贸n, con consideraciones ajenas a fundamentos t茅cnicos y en los que sobre una norma inconstitucional (por consecuencia) se hace un condicionamiento, lo que no es v谩lido realizar sin hacer un control material propio de las leyes vigentes. (iv) El ordinal tercero se introduce un condicionamiento de un decreto legislativo que es inconstitucional por consecuencia. Una sentencia de inconstitucionalidad condicionada, como se da en esta sentencia supone o conlleva un estudio de constitucionalidad adicional sobre un decreto invalido, con argumentos diferentes a los de la sentencia C-252 de 2010. (v) Con el ordinal tercero se desconoce la competencia de la rama ejecutiva para determinar el uso de recursos y de pol铆ticas p煤blicas para manejar el sistema de salud. Se crean objetivos y por ende medidas diferentes. Se modifica la destinaci贸n del recaudo tributario sin fundamento t茅cnico alguno. (vi) Este tipo de sentencias pone en riesgo el papel que cumple la Corte Constitucional como poder contramayoritario en nuestro Estado de Derecho, en la medida que la legitimidad de sus decisiones, como 贸rgano que realiza un control de naturaleza judicial, se funda m谩s en la coherencia de su razonamiento que en su origen, que es siempre m谩s precaria que los dem谩s sujetos titulares de la potestad legislativa.

4.2. De otro lado, los magistrados Jorge Iv谩n Palacio Palacio y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo manifestaron su salvamento de voto parcial, con fundamento en los mismos motivos que los llevaron a apartarse de un efecto diferido de la inexequibilidad por consecuencia, de ciertos decretos legislativos dictados en desarrollo del Decreto 4975 de 2009 declarado inexequible en la sentencia C-252/10. En su concepto, la inconstitucionalidad que se deriva de esta decisi贸n determina la exclusi贸n inmediata del ordenamiento jur铆dico de la normatividad de excepci贸n y por tanto, no permite un examen material de los decretos legislativos para determinar su continuidad por un tiempo.

4.3. Por su parte, el Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva tambi茅n expres贸 su salvamento parcial de voto, espec铆ficamente frente a los numerales 2 y 3 de la parte resolutiva de esta sentencia, y respecto de las consideraciones que les sirven de estribo, por las mismas razones conforme a las cuales discrep贸 de los efectos diferidos a que aludi贸 la Corte en la sentencia C-252 de 2010 mediante la cual declar贸 inconstitucional el decreto 4975 de 2009, agregando que por ende, la declaratoria de inexequibilidad del decreto 127 de 2010 debi贸 ser simplemente por consecuencia de aquella, sin adentrarse en m谩s an谩lisis, tal como se ha resuelto en sentencias de naturaleza igual a la que ahora pronuncia la Corte, a pesar de los laudables prop贸sitos que inspiraron a la mayor铆a acerca de la espec铆fica destinaci贸n que se le debe dar a los recursos provenientes de las fuentes tributarias de financiaci贸n. Por ende, se remiti贸 a los argumentos expuestos en su salvamento parcial de voto a la sentencia C-252 de 2010 citada.


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