Concepto 009436 de 21-03-2012

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  • Publicado: 21 marzo, 2012

Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Concepto 009436
21-03-2012

Asunto: Radicado 1-2012-014813

Tema: Impuesto Predial Unificado
Subtema: Límite Ley 1450 de 2011.

Respetado señor Ortiz:

En atención a su comunicación radicada conforme el asunto, damos respuesta en los términos del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, es decir que la respuesta no tiene carácter obligatorio ni vinculante, y no comprometen la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

La consulta hace referencia a la aplicación del inciso sexto del artículo 23 de la Ley 1450 de 2011, que modifica el artículo 4 de la Ley 44 de 1990, específicamente sobre el límite en la liquidación del impuesto predial unificado por efecto del posible incremento de tarifas.

Para el efecto, conviene revisar el contenido del mencionado artículo 23:

ARTÍCULO 23. INCREMENTO DE LA TARIFA MÍNIMA DEL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO. El artículo 4o de la Ley 44 de 1990 quedará así:
“Artículo 4o. La tarifa del impuesto predial unificado, a que se refiere la presente ley, será fijada por los respectivos Concejos municipales y distritales y oscilará entre el 5 por mil y el 16 por mil del respectivo avalúo.
Las tarifas deberán establecerse en cada municipio o distrito de manera diferencial y progresivo, teniendo en cuenta factores tales como:
1. Los estratos socioeconómicos.
2. Los usos del suelo en el sector urbano.
3. La antigüedad de la formación o actualización del Catastro.
4. El rango de área.
5. Avalúo Catastral.
A la propiedad inmueble urbana con destino económico habitacional o rural con destino económico agropecuario estrato 1, 2 y 3 y cuyo precio sea inferior a ciento treinta y cinco salarios mínimos mensuales legales vigentes (135 smlmv), se le aplicará las tarifas que establezca el respectivo Concejo Municipal o Distrital a partir del 2012 entre el 1 por mil y el 16 por mil.
El incremento de la tarifa se aplicará a partir del año 2012 de la siguiente manera: Para el 2012 el mínimo será el 3 por mil, en el 2013 el 4 por mil y en el 2014 el 5 por mil. Sin perjuicio de lo establecido en el inciso anterior para los estratos 1, 2 y 3.
A partir del año en el cual entren en aplicación las modificaciones de las tarifas, el cobro total del impuesto predial unificado resultante con base en ellas, no podrá exceder del 25% del monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior, excepto en los casos que corresponda a cambios de los elementos físicos o económicos que se identifique en los procesos de actualización del catastro.
Las tarifas aplicables a los terrenos urbanizables no urbanizados teniendo en cuenta lo estatuido por la ley 09 de 1989, y a los urbanizados no edificados, podrán ser superiores al límite señalado en el primer inciso de este artículo, sin que excedan del 33 por mil.
PARÁGRAFO 1o. Para efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley 44 de 1990, modificado por el artículo 184 de la Ley 223 de 1995, la tarifa aplicable para resguardos indígenas será la resultante del promedio ponderado de las tarifas definidas para los demás predios del respectivo municipio o distrito, según la metodología que expida el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC.
PARÁGRAFO 2o. Todo bien de uso público será excluido del impuesto predial, salvo aquellos que se encuentren expresamente gravados por la Ley”.

De la lectura de la norma consideramos importante precisar que a partir de la vigencia de la Ley 1450 de 2011, los concejos municipales deben establecer las tarifas del impuesto predial unificado conforme los rangos y factores señalados en el artículo 23, así:

  1. Los rangos de tarifas son los siguientes:
  • Rango general de tarifas entre el 5 por mil y el 16 por mil, lo cual significa un incremento de la mínima tarifa en relación con lo establecido anteriormente (1 al 16 por mil)
  • Rango especial de tarifas entre el 1 y el 16 por mil para predios urbanos de uso habitacional o rural con destino económico agropecuario estratos 1, 2 y 3, cuyo avalúo catastral sea inferior a 135 salarios mínimos mensuales legales vigentes
  • Rango especial de tarifas entre el 5 y el 33 por mil aplicable a terrenos urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados
  • Tarifa aplicable a predios de resguardos indígenas será la resultante del promedio ponderado de las tarifas definidas para los demás predios en el respectivo municipio o distrito, conforme la metodología que expida el IGAC
  1. La determinación de las tarifas para cada categoría de predios definidas en el Acuerdo municipal, según el criterio de la corporación, será de manera diferencial y progresiva atendiendo los factores enumerados en el inciso tercero del artículo en estudio, tales como, estratificación socioeconómica, usos del suelo en sector urbano, antigüedad de la formación o actualización catastral, rangos de área y avalúos catastrales.
  2. Dado que la modificación que trae la Ley 1450 consiste en elevar la mínima tarifa del 1 al 5 por mil, la ley establece gradualidad para su aplicación de tal forma que para el 2012 la tarifa mínima será del 3 por mil, en el 2013 del 4 por mil y en el 2014 alcanzaría el límite inferior del rango correspondiente a 5 por mil.
  3. El incremento en el monto del impuesto que pueda representar la aplicación de las nuevas tarifas, bajo el entendido que fueron modificadas por el concejo municipal y que dicha modificación representa un mayor valor del impuesto, se encuentra limitado en la ley con el fin de aminorar el impacto para el contribuyente. Seguidamente explicaremos la aplicación de esta limitación que es el tema puntual de la consulta.
  4. Por último, establece nuevamente la posibilidad de gravar los bienes de uso público que señale la Ley.

Para analizar el alcance de la limitación prevista en el inciso sexto del artículo 23 de la Ley 1450 de 2011, traeremos apartes del documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para todos” del Departamento Nacional de Planeación y del comunicado de prensa No. 06 del 15 de febrero de 2012 de la Corte Constitucional, relativo al expediente D-8599, Sentencia C-077 de 2012, Magistrado Ponente Dr. Mauricio González Cuervo, en el que se pronuncia sobre la exequibilidad del citado artículo 23. 

De acuerdo al documento del Departamento Nacional de Planeación que sustenta y hace parte del proyecto de ley del Plan de Desarrollo 2010 – 2014, dentro de los soportes transversales de la Prosperidad Democrática (capítulo VI) se contemplan apoyos transversales para el desarrollo regional, los cuales contemplan como estrategia el Fortalecimiento Institucional Territorial y relaciones Nación-Territorio. En dicho numeral se lee:

“5. Lineamientos estratégicos en materia de descentralización
La descentralización es el marco en el cual se debe redefinir la relación Nación -Territorio; por ello en esta materia los lineamientos estratégicos son:
(…)

  • Fortalecimiento de los ingresos de recaudo propio de las entidades territoriales, se plantea: i) la posibilidad de incrementar la tarifa mínima legal del impuesto predial en los municipios, ii) fortalecer al IGAC técnica y presupuestalmente para ampliar su capacidad de actualización catastral iii) mejorar las capacidades institucionales de las 532 administraciones municipales y departamentales, con el fin de incrementar la disponibilidad de fuentes de financiamiento del desarrollo territorial.” (Subrayado fuera de texto)

Por su parte, la Corte Constitucional en su comunicado de prensa en relación con los fundamentos de la decisión de declarar exequible el artículo 23, señaló:

“En cuanto al artículo 23 de la Ley 1450 de 2011, la Corte determinó que igualmente guarda relación con dos de los ejes centrales del Plan Nacional de Desarrollo. En efecto, esta norma modifica la tarifa del impuesto predial, elevando el mínimo del 1/1000 al 5/1000 y hasta el 16/1000 del avalúo correspondiente, con excepciones tanto para el mínimo como para el tope tarifario: repite la exigencia de que corresponde a los municipios y distritos establecer la tarifa, y el carácter diferencial y progresivo de la misma; describe nuevos factores para su fijación como el rango de área y el propio avalúo catastral; fija factores exceptivos de la regla tarifaria y sus respectivos incrementos con máximos de año a año; mantiene un régimen diferenciado para los terrenos urbanizables no urbanizados y a los urbanizados no edificados; implementa un mecanismo para el pago de la compensación a cargo del Presupuesto Nacional para municipios con resguardos indígenas; y ratifica la posibilidad de gravar, mediante ley expresa, bienes de uso público en principio excluidos. Advirtió, que en el Plan Nacional de Desarrollo se hacen varias referencias al impuesto predial, incluidas en el marco del eje de crecimiento sostenible, bajo el esquema de las locomotoras para el crecimiento y la generación de empleo, en el apartado del tema agropecuario y de desarrollo rural. La política plasmada en el PND frente a este sector se encamina a aumentar su productividad y crecimiento, reconociendo la gran potencialidad del tributo local a la vez que su atraso y desequilibrio, requiriendo por ende de reformas estructurales e incentivos por parte del Estado y estableciendo siete grandes líneas estratégicas de acción. A juicio de la Corte, los lineamientos específicos cobijados en dos de los ejes centrales del PND, señalan la intención política y la necesidad desde el punto de vista de la realización de los objetivos y metas contenidos en el Plan, de aumentar el recaudo del impuesto predial, a través de la modificación tarifaria y el mejoramiento en los procedimientos de recaudo. Estos elementos indican que existe conexidad entre la norma demandada y los objetivos y metas del Plan, y no solo eso, sino que la conexidad es directa, pues para la concreción de estos objetivos la medida analizada se presenta como conducente y apropiada, en tanto tiene la potencialidad de aumentar el recaudo a través del establecimiento de tarifas mínimas superiores a las antes existentes y el establecimiento de regímenes diferenciados. De esta manera, es evidente que la disposición analizada constituye una herramienta de concreción de los objetivos del PND, por lo que la Corte procedió a declarar exequible el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011.”

Con base en lo anterior, considera esta Dirección que la modificación introducida en el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011 constituye un incremento de la tarifa mínima que deben establecer los concejos municipales, de tal forma que las entidades territoriales que contemplaban en sus estatutos tributarios tarifas inferiores al 5 por mil, ahora cuentan con la posibilidad legal de incrementarlas, observando la gradualidad y las condiciones para su aplicación, lo cual se traduce en mayor recaudo por concepto de impuesto predial unificado en consonancia con los objetivos del plan de desarrollo.

Bajo el entendido que la modificación que trae la Ley 1450 significa un incremento en relación con el rango general de tarifas que contemplaba originalmente la Ley 44 de 1990, es importante aclarar que si bien la nueva norma establece un tope para el incremento en el cobro del impuesto originado en las nuevas tarifas  (“A partir del año en el cual entren en aplicación las modificaciones de las tarifas…”) dicho límite debe entenderse conforme la interpretación que hace la Corte Constitucional, es decir, que el valor del impuesto predial liquidado en el año a partir del cual entren en aplicación las modificaciones de las tarifas no podrá tener un incremento mayor al 25% en relación con el monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior.

Una interpretación contraria conduciría a un argumento apagógico 1, esto es, llevaría a consecuencias ilógicas e irrazonables como entender que el impuesto predial liquidado, afectado por las nuevas tarifas, correspondería a tan solo el 25% del liquidado en el año inmediatamente anterior, con la consecuente reducción en los ingresos tributarios de los municipios y distritos del país. 

Debe tenerse en cuenta que tal limitación no aplica en los casos que corresponda a cambios de los elementos físicos o económicos que se identifique en los procesos de actualización del catastro, conforme lo señala la norma tanta veces mencionada. Para incrementos en la liquidación del impuesto predial unificado por efectos de nuevos avalúos originados en procesos de formación o actualización catastral debe aplicarse el límite previsto en el artículo 6 de la Ley 44 de 1990, según el cual el impuesto resultante con base en el nuevo avalúo no podrá exceder del doble del monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior, a menos que se trate de predios que se incorporen por primera vez al catastro, terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados o predios que figuraban como lotes no construidos y cuyo nuevo avalúo se origina por la construcción o edificación en él realizada.

Por último consideramos importante recordar que cualquier iniciativa que se tramite en el concejo municipal debe contemplar la medición del impacto fiscal de que trata el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Revisado el Acuerdo 040 de 2010 en su artículo 9, relativo a tarifas del impuesto predial, encontramos que el rango aplicado se encuentra entre el 4 y el 16 por mil que se ajusta al rango general que la Ley 1450 establece en el artículo 23 para el año 2013, atendiendo la gradualidad señalada en el inciso quinto del citado artículo.

Así las cosas, si la administración municipal pretende presentar un proyecto de acuerdo al concejo que busque la modificación de las tarifas para la liquidación del impuesto predial unificado, debe tener en cuenta, en primer lugar, que las normas tributarias no son retroactivas motivo por el cual su aplicación procede en el periodo siguiente; en segundo lugar, que las tarifas deben obedecer a los rangos propuestos por la Ley 1450 de 2011, es decir, entre el 4 y el 16 por mil para el año 2013 a menos que se trate de predios urbanos de uso habitacional o rural con destino económico agropecuario estratos 1, 2 y 3, cuyo avalúo catastral sea inferior a 135 salarios mínimos mensuales legales vigentes.

Cordialmente,

LUIS FERNANDO VILLOTA QUIÑONES
Subdirector de Fortalecimiento Institucional Territorial
Dirección General de Apoyo Fiscal

1 Sobre el argumento apagógico, pueden consultarse el texto “Fundamentos de la Argumentación Jurídica”, revisión de las teorías sobre la justificación de las decisiones judiciales, Eveline T. Feteris, Universidad Externado de Colombia, 2007, pág. 99, citado en sentencias de la Corte Constitucional como la C-217 de 2011, que señala: “El argumento apagógico, llamado también reductio ad absurdum, supone que el legislador es racional y que no aceptaría una interpretación de la ley que tuviera consecuencias ilógicas o injustas. Si la aplicación de una interpretación particular tiene un resultado inaceptable, se debe elegir otra interpretación que tenga un resultado aceptable.”

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