Concepto 017368 de 24-05-2012

Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Concepto 017368
24-05-2012

Asunto: Radicación 1-2012-030357

Tema: Porcentaje con destino ambiental
Subtema: Destinación.

Respetado doctor Montoya:

En atención a la consulta radicada bajo el número que aparece en el asunto, daremos respuesta en los términos del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, es decir que la respuesta no tiene carácter obligatorio ni vinculante, y no compromete la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Consulta:

1. ¿Los ingresos de los recursos por sobretasa ambiental en los presupuestos de las autoridades ambientales se pueden catalogar a la luz de lo dispuesto en el artículo 359 de la Constitución Política como una renta de destinación específica o por el contrario , corresponde a ingresos corrientes de libre destinación?
2. ¿Con los recursos provenientes de la sobretasa ambiental, pueden asumirse costos  por concepto de gastos de personal –propios de la planta de cargos- que son necesarios para la ejecución de las actividades que se derivan de la gestión ambiental encomendada?
3. Los programas y proyectos de inversión ambiental conllevan en sus componentes una serie de costos una serie de costos propios de su funcionamiento, entre los que se encuentran los relacionados a gastos de personal. ¿Estos gastos de personal, que no se encuentran clasificados en los gastos de funcionamiento de presupuesto, se encuentran cobijados dentro de la limitante consagrada en el parágrafo del artículo 19 de la Ley 128 de 1993?  

Si bien la consulta se hace desde la perspectiva de los ingresos del área metropolitana, particularmente en relación con la sobretasa ambiental que una vez recibida hace parte de su patrimonio de conformidad con el artículo 22 de la ley 128 de 1994, no puede perderse de vista que tales recursos se reciben sólo en el caso en que dichas entidades estén encargadas "del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables" en su jurisdicción , tal como lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-1096/01 al declarar exequible de manera condicionada el mencionado literal a) del artículo 22 de la ley 128 de 1994.

Esto para referirnos a la misma jurisprudencia en cita en cuanto a lo dispuesto respecto de la destinación de los recursos:     

 (…)
11.  Sobre el particular es necesario resaltar que, de acuerdo con el artículo 317 de la Carta, son "las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales" las destinatarias del aludido tributo, con lo cual se excluye constitucionalmente la referencia a un tipo especial o único de entidad destinataria– Igualmente, esta Corporación ha señalado en diferentes ocasiones que la Constitución confiere, en varios de sus artículos, "funciones ambientales a los distintos niveles territoriales"   En la misma sentencia C-1340 de 2000 la Corte señala que del inciso segundo del artículo 317 superior no puede inferirse que a los municipios o a las otras entidades territoriales les está vedado cumplir funciones ambientales.

12.  Conforme a lo anterior, las áreas metropolitanas podrán ser destinatarias del porcentaje sobre el impuesto predial, con la condición que estén encargadas por la ley "del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables" y que en la misma jurisdicción no actúen otras entidades encargadas de las mismas atribuciones.   

Este condicionamiento se desprende de la propia Ley Orgánica de las Areas Metropolitanas, en la cual se les asigna, a través de las funciones de la Junta Metropolitana, una competencia supletiva en lo que respecta a la protección de los recursos naturales y al manejo y conservación del ambiente.  Dice el literal C del artículo 14 de la Ley 128 de 1994:

Artículo 14. Atribuciones de la Junta Metropolitana. La Junta Metropolitana tendrá las siguientes atribuciones básicas: (…)

C. Recursos naturales y manejo y conservación del ambiente. Adoptar, si no existen Corporaciones Autónomas Regionales en la totalidad de su jurisdicción, un plan metropolitano para la protección de los recursos naturales y defensa del ambiente, de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia.

13.  De acuerdo con lo señalado en la Ley 128, las áreas metropolitanas cumplirán funciones de protección de recursos naturales y defensa del ambiente, en la medida en que no existan Corporaciones Autónomas Regionales "en la totalidad de su jurisdicción", lo cual significa que las CARs tienen competencia excluyente en estas materias sobre las atribuciones de las áreas metropolitanas.

14.  Al efectuar una interpretación sistemática de los preceptos constitucionales y de ley orgánica a los cuales se ha hecho referencia, la Corte encuentra que la aplicación del literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994 está supeditada a la inexistencia de Corporaciones Autónomas Regionales –CARs- en  la totalidad de la jurisdicción del área metropolitana. Cuando sea del caso, las áreas metropolitanas destinarán tales recursos al manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables.
(…)  

Así las cosas, en atención al criterio expuesto por la Corte Constitucional, creeríamos que los ingresos percibidos por las áreas metropolitanas por concepto de sobretasa ambiental, tiene destinación específica.

El inciso sexto del artículo 44 de la ley 99 de 1993 establece:

ARTÍCULO 44. PORCENTAJE AMBIENTAL DE LOS GRAVÁMENES A LA PROPIEDAD INMUEBLE. (…)
(…)

Las Corporaciones Autónomas Regionales destinarán los recursos de que trata el presente artículo a la ejecución de programas y proyectos de protección o restauración del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción. Para la ejecución de las inversiones que afecten estos recursos se seguirán las reglas especiales sobre planificación ambiental que la presente ley establece.

Sin perjuicio de lo que sobre el particular establezca el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en su condición de ente rector en la materia, consideramos pertinente tomar como referente lo dispuesto por la ley 44 de 1993 en relación con las Corporaciones Autónomas Regionales y la destinación de los recursos del porcentaje ambiental, dado que el área metropolitana cumple las mismas funciones ambientales de aquellas pero en el ámbito de su jurisdicción como ya se ha precisado. 
 
Lo relevante es entonces que los valores percibidos por concepto de la sobretasa ambiental que transfieren los municipios, sean destinados por el área metropolitana a la ejecución de programas y proyectos en los términos del citado artículo 44 de la ley 99 de 1993, a través de la planta de personal dispuesta para el efecto o de la modalidad que se establezca, de manera que en todo caso se de cumplimiento a lo señalado en el parágrafo del artículo 19 de la ley 128 de 1994, según el cual Las Aéreas Metropolitanas no podrán destinar más del diez por ciento (10%) de su presupuesto anual a sufragar gastos de personal.

Cordial saludo,

LUIS FERNANDO VILLOTA QUIÑONES
Subdirector de Fortalecimiento Institucional Territorial
Dirección General de Apoyo Fiscal