Concepto 056916 de 09-09-2013

DIAN
Concepto 056916
09-09-2013

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Ref.: Radicado 100208221-122 del 25/06/2013.

Cordial saludo Sr. Capera:

De conformidad con el artículo 20 del Decreto 4048 de 2008 y la Orden Administrativa 000006 de 2009, es función de esta Subdirección absolver las consultas escritas, que se formulen sobre interpretación y aplicación de las normas tributarias de carácter nacional, aduaneras y cambiarias en lo de competencia de esta entidad, ámbito dentro del cual se atenderá su consulta.

Solicita exoneración de impuestos y sanciones adeudados a la fecha, aduciendo no tener recursos y su condición de desplazado.

Sea lo primero, precisar que la facultad para otorgar exenciones, exclusiones o beneficios tributarios, es de carácter restrictivo y por mandato constitucional la ostenta el Congreso de la República y no la Administración Tributaria.

En cuanto al tema de los desplazados, la Ley 387 de 1997, los define como las personas que se han visto forzados a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividad económica habituales, porque han sido vulnerados su vida digna, la integridad física, su seguridad y libertades personales con ocasión de conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencias generalizadas, violaciones masivas de los derechos humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras situaciones emanadas de las circunstancias anteriores que alteren el orden público.

Respecto a los procesos judiciales y administrativos en los que el desplazado forzado hace parte, la Ley ibídem, solamente se limitó a señalar que las autoridades competentes evaluarán conforme a las circunstancias del caso, los cambios de radicación, comisiones, traslados y demás diligencias necesarias a fin de garantizar la celeridad y eficacia de los procesos de que se trate, sin perjuicio de los derechos de terceros, sin hacer mención alguna a plazos especiales para efectuar los pagos de tributos u otorgarle algún beneficio de tipo tributario.

En cuanto a los beneficios sociales consagrados para los desplazados, de manera expresa, el artículo 32 de la Ley 387 de 1997, modificado por el artículo 32 de la Ley 962 de 2005, estableció de manera expresa que los desplazados: "Tendrán derecho a recibir los beneficios consagrados en la presente ley, los colombianos que se encuentren en las circunstancias previstas en el artículo 1 de la misma y que hayan declarado esos hechos ante la Procuraduría General de la Nación, o ante la Defensoría del Pueblo, o ante las Personerías Municipales o Distritales, en formato único diseñado por la Red de Solidaridad Social. Cualquiera de estos organismos que reciba la mencionada declaración remitirá copia de la misma, a más tardar el día hábil siguiente a la red de Solidaridad Social o a la oficina que esta designe a nivel departamental, distrital o municipal, para su inscripción en el programa de beneficios…"

La Honorable Corte Constitucional en Sentencia C-372 de 2009, se limitó a señalar que: "…el derecho del desplazado a reclamar por sus garantías constitucionales fundamentales proviene de la situación de hecho en que se encuentra la persona, y no de la inscripción o certificación que para tal efecto expide la autoridad pública competente, actos que, por tal razón, tienen carácter declarativo y no constitutivo de esa situación, pues simplemente son una herramienta técnica que permite la identificación de los beneficiarios de las ayudas y facilita el diseño de políticas públicas".

Ahora bien, en Sentencia C-231 de 18 de marzo de 2003, en relación con los deberes de los ciudadanos colombianos y las sanciones por el no pago de los impuestos o el incumplimiento de obligaciones tributarias, indicó:

"Cuando existe un deber constitucional, su inobservancia o el cumplimiento indebido puede conllevar la imposición de sanciones. Dichas sanciones, sin embargo, no necesariamente son uniformes porque varían dependiendo de la naturaleza del deber omitido y de los fines que persiga la medida. En materia tributaria el incumplimiento de las obligaciones a cargo de los contribuyentes puede generar al menos dos tipos de responsabilidad, la penal y la patrimonial, que lejos de ser excluyentes resultan complementarias frente a los bienes jurídicos objeto de protección…(…)…

…Pues bien, la Corte considera que aun cuando el artículo 634 del ET no indica el trámite para imponer la sanción por no pago, una interpretación sistemática demuestra que otras normas del mismo estatuto sí establecen el procedimiento a seguir.

En efecto, si la sanción es impuesta mediante una liquidación oficial, el ET regula las actuaciones previas a cargo de la entidad, así como los derechos del administrado. Por ejemplo, la entidad debe enviar al contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, un requerimiento oficial que contenga los aspectos a modificar y las razones para hacerlo…………; el mismo debe notificarse bajo ciertas formalidades y dentro de un plazo predeterminado…….; la persona puede presentar objeciones, solicitar pruebas y subsanar omisiones, debiendo la administración atenderlas cuando fuere pertinente……; además, es posible ampliar el requerimiento oficial, así como la respuesta de aquel…".

De igual forma, cuando la administración fija la sanción a través de una resolución independiente debe formular el respectivo pliego de cargos, conceder al particular el derecho a controvertirlo y a solicitar y obtener la práctica de pruebas, todo ello antes de que la entidad decida si impone o no la sanción…/…/… Todo lo anterior demuestra que, contrario a lo planteado por el demandante, la sanción moratoria por falta de pago no es fijada "de plano" y sin un procedimiento previo sino que, por el contrario, existe una serie de actuaciones a cargo de administración y que deben surtirse antes de decretar el correctivo fiscal. Con ello, la Corte considera que el cargo por ausencia de proceso pierde su razón de ser, sin que sea permitido abordar un análisis frente a la regulación concreta del procedimiento, toda vez que esas disposiciones no fueron acusadas en el asunto que ahora ocupa la atención de la Sala….

/…/…Antes de analizar la cuestión lo primero que debe quedar en claro es que sí existe un procedimiento para determinar cuándo hay lugar a imponer la sanción por mora en el pago de las obligaciones fiscales. Pero el interrogante que surge es el siguiente: ¿puede el particular incumplido exonerarse del deber de pagar la sanción moratoria si demuestra que el retardo obedeció a una de las causales eximentes de responsabilidad, como la fuerza mayor o el caso fortuito? Y para responder ese interrogante la Corte estima necesario detenerse en la facultad de imponer la sanción por el simple hecho del retardo.

Ya fue explicado que esta clase de intereses tiene una doble finalidad, pues no sólo pretende compensar el detrimento patrimonial del Estado y con ello atenuar el daño sufrido ante la imposibilidad de utilizar los recursos en forma oportuna, sino que además desestimula el incumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes y evita un enriquecimiento injusto de aquellos. En consecuencia, resulta razonable suponer que el simple hecho del retardo en el pago constituye un fundamento sólido para imponer la sanción pues, sin afectar la presunción de inocencia, la administración ya ha comprobado el incumplimiento del deudor, con lo cual se reduce su actividad probatoria. Empero, también puede ocurrir que la omisión no sea imputable al deudor, sino que se haya configurado alguna casual eximente de responsabilidad como la fuerza mayor o el caso fortuito. Cuando ello ocurre el responsable deberá demostrar esa circunstancia y la administración tendrá que valorarla antes de decidir si impone la sanción o se abstiene de hacerlo: sólo así se garantiza plenamente el derecho al debido proceso y los principios de equidad y justicia, según lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional en otras oportunidades".

Ahora bien, en la Sentencia C-690 de 1996 la Corte señaló que cuando el contribuyente no presenta su declaración tributaria en los términos exigidos por la ley, puede sin embargo demostrar la configuración de causales que lo eximan de responsabilidad, como la fuerza mayor o el caso fortuito. Al analizar la constitucionalidad de varias normas del Estatuto Tributario, concretamente los artículos 557 y 580 (literales a y b), la Corte precisó lo siguiente:

"…15. En síntesis de todo lo expuesto, el estudio de la responsabilidad del contribuyente en materia tributaria, en cuanto hace referencia al incumplimiento del deber de colaboración con el financiamiento y el gasto público, excluye la imposición de sanciones por el mero resultado, sin atender la conducta ajena a la culpa del contribuyente, toda vez que lo impone el derecho individual del debido proceso, el principio de la dignidad humana y el valor del orden justo que se materializa en los principios constitucionales de la justicia y la equidad tributarias. Sin embargo, la Corte debe realizar una necesaria precisión. El acaecimiento de sucesos que constituyen la fuerza mayor o caso fortuito y que impiden la presentación oportuna de la obligación tributaria en las condiciones exigidas por la ley, no implica condonación de los deberes, ni el perdón estatal del pago de la obligación tributaria. (Subrayado del Despacho).

Del mismo modo, la Corte Constitucional, en Sentencia C-1186 de diciembre tres (3) de 2008, Magistrado Ponente Dr. Manuel José Cepeda Espinosa, sobre el tema de la fuerza mayor o caso fortuito, precisó lo siguiente:

"FUERZA MAYOR – Conductas que la configura en situación de conflicto armado irregular o de violencia localizada/FUERZA MAYOR- Debe probarse.

En una situación de conflicto armado irregular o de violencia localizada, ciertas personalidades o grupos poblacionales se encuentren en una situación de especial vulnerabilidad frente a conductas como el secuestro, la desaparición forzada, la toma de rehenes y el desplazamiento forzado, no por eso dejan de estar sometidos a una fuerza que deviene irresistible e imprevisible. La parte interesada en que se declare la fuerza mayor tiene una carga de probar que su acaecimiento le impidió cumplir adecuadamente con el acto de parte o con su carga procesal en el término dispuesto por la Ley, y el juez debe valorarla de acuerdo con su sana crítica".

Visto lo anterior, es forzoso concluir que la Administración Tributaria, no tiene facultad alguna para conceder exención, exclusión o beneficio tributario a quien está incurso en la situación de desplazamiento forzado, en consecuencia no hay lugar a otorgar exención en el pago de impuestos o de sanciones adeudados a la DIAN, para el caso particular expuesto por usted.

Finalmente, en consideración a su condición de desplazado, con el propósito de revisar el procedimiento, términos y el debido proceso de cobro coactivo aplicado, estamos dando traslado de su solicitud a la Dirección de Gestión de Ingresos de la DIAN, para que de acuerdo al acaecimiento de los sucesos planteados en su comunicación y la evaluación de la pruebas correspondientes, establezca los elementos constitutivos de fuerza mayor o caso fortuito que impidieron el cumplimiento de la obligación tributaria en las condiciones exigidas por la Ley, sin que esto implique el no pago del tributo o de la sanción correspondiente.

Atentamente,
  
LEONOR EUGENIA RUIZ DE VILLALOBOS
Subdirectora de Gestión Normativa y Doctrina