Concepto 080009 de 29-10-2010

DIAN
Concepto 080009
29-10-2010

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Ref: Consulta radicada bajo el No. 0255 del 27/10/2010.

Cordial saludo Doctor a María Elena:

De conformidad con el artículo 19 del Decreto 4048 de 2008 y la Orden Administrativa No. 00006 de 2009, este despacho es competente para absolver en sentido general las consultas que se formulen sobre la interpretación y aplicación de las normas tributarias, aduaneras o de comercio exterior y control cambiario en lo de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Mediante su escrito de la referencia solicita pronunciamiento de este despacho en relación con las siguientes inquietudes:

1. Qué exige la ley para efectos de que las acciones computen para el cumplimiento del Plan de Fiscalización a que se refiere el artículo 151 de la Ley 223 de 2005?

2. Deben tenerse en cuenta como acciones que computan para el cumplimiento del Plan de fiscalización únicamente las que realice la Subdirección de Fiscalización Tributaria a través de la ejecución del proceso de fiscalización, o son igualmente válidas las acciones logradas en desarrollo del proceso de gestión masiva.

I- Para resolver su primera inquietud consideramos necesario transcribir los artículos 150 y 151 de la Ley 223 de 2005, cuyo tenor literal establece:

"ARTÍCULO 10. CRITERIOS DEL PLAN ANUAL ANTIEVASIÓN EN MATERIA TRIBUTARIA.

El plan anual d fiscalización comprenderá la realización de programas de gestión y programas de control integral.

La acción de fiscalización en materia tributaria, se destinará prioritariamente a los programas de gestión, encaminados al cumplimiento voluntario de la obligación tributaria, en especial controlará las obligaciones de quienes no facturan o no declaran, así corno al control de ingresos y al establecimiento de índices de evasión, cuyo objetivo sea corregir las declaraciones tributarias.

En segundo lugar, la acción de fiscalización de fondo o integral se orientará a determinar forzosamente las obligaciones de los que persisten en el incumplimiento después de haber sido detectados en los programas, de gestión de que trata el inciso anterior y a la fiscalización de aquellos contribuyentes que evaden sus impuestos presentando inexactitud en sus declaraciones tributarias, mediante la omisión de ingresos, la creación de gastos inexistentes o cualquier otra forma de evasión establecida por la administración, determinados por índices de auditoría, cruces de información o d4nuncias.

ARTÍCULO 151. ALCANCE DEL PLAN ANUAL ANTIEVASIÓN EN MATERIA TRIBUTARIA.

De los recursos humanos para la fiscalización en materia tributaria, la administración destinará como mínimo un 30% a los programas de gestión definidos como prioritarios, los cuales deben comprender al menos el 70% de las acciones de fiscalización que realice la administración.

El plan de fiscalización en materia tributaria tiene como objetivo realizar un número no inferior a 129.000 acciones en 1996, a 150.000 en 1997 y a 200.000 en 1998 y en adelante deberán desarrollar un número de acciones equivalente como mínimo al 20% del número de contribuyentes declarantes"

Pese a que los textos de los artículos transcritos son claros, para disipar cualquier duda consideramos oportuno revisar sus antecedentes y para el efecto hacemos mención de los apartes pertinentes de las explicaciones al texto integrado del Proyecto de Ley 026 Cámara y 1589 Senado de 1995, que en lo que se refiere a los "Criterios del plan de fiscalización en materia tributaria" (Art. 155 del proyecto, hoy Art. 150 de la Ley) indica, que con el objeto de que la fiscalización no recaiga siempre sobre los mismos contribuyentes organizados, se establece que la acción fiscalizadora este orientada prioritariamente a programas masivos para controlar a quienes no facturan o no declaran y en segundo lugar la investigación de aquellos contribuyentes que evaden sus impuestos presentado inexactitud de sus declaraciones tributarias. Y en relación con el "Alcance del plan de fiscalización en materia tributaria" (Art. 156 del Proyecto, hoy Art. 151 de la Ley) se señala, que se establecen los criterios para que el plan de fiscalización sea verdaderamente masivo y de impacto y se fija como objetivo alcanzar 120.000 investigaciones en el año 1986, 150.000 en el año 1987, 200.000 en 1998, y que en adelante deberá desarrollarse un número de acciones equivalente como mínimo al 20% del número de contribuyentes declarantes.

Es claro que de la exposición de motivos no se puede inferir que las acciones que computan para el cumplimiento del plan de fiscalización tengan una denominación o alcance especifico, simplemente tienen que ser acciones que se desarrollen de manera masiva y de impacto que bien pueden derivar en correcciones de las declaraciones presentadas por los contribuyentes o en la aclaración de una situación epecifica.

Por otra parte, para a recta interpretación de la ley, el artículo 27 del Código Civil, consagra la siguiente regla:

"Artículo 27. Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu.

Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento."(subrayado fuera de texto).

Conforme con el método de interpretación citado, es claro que donde la ley no distingue no le es dable al intérprete hacerlo, y en consecuencia es forzoso concluir que todas las acciones masivas y de impacto que se asocien a los programas, o se ejecuten en desarrollo de los programas encaminados al cumplimiento del Plan de Fiscalización deben tenerse en cuenta para efectos del computo de índices de cumplimiento.
           
II- En cuanto a la pregunta en el sentido de si deben tenerse en cuenta como acciones que computan para el cumplimiento del Plan de fiscalización únicamente las que realice la Subdirección de Fiscalización Tributaria a través de la ejecución del proceso de fiscalización, o son igualmente válidas las acciones logradas en desarrollo del proceso de gestión masiva, debe tenerse presente, que las disposiciones en análisis son de la Ley 223 que fue expedida en el año 1995 y que la actual estructura de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales es producto de su adecuación en razón de lo dispuesto en la Ley 1111 de 2006 y fue adoptada mediante el Decreto 4048 de 2008 en el que, atendiendo las competencias funcionales allí atribuidas, establece en distintas áreas la facultad de de desarrollar acciones asociadas a los programas relativos al cumplimiento de los planes anuales de fiscalización tributario y aduanero que fijan las metas de recaudo.

Por tanto, para efectos del cómputo de las acciones relativas al cumplimiento del Plan de Fiscalización, este Despacho considera que deben mirarse con un criterio objetivo, es decir que prevalece la acción asociada o desarrollada en cumplimiento del programa sobre la dependencia o área que la realiza y en consecuencia habrán de tenerse como acciones válidas, todas aquellas actuaciones que previstas en el Plan de Fiscalización correspondiente, estén dirigidas a la ejecución del proceso de fiscalización que investiga contribuyentes que evaden sus impuestos presentado inexactitud en sus declaraciones tributarias, como también las masivas orientadas a detectar, controlar y lograr el cumplimiento, por parte de sujetos pasivos de sus obligaciones principales o accesorias relacionadas con los impuestos de competencia de la DIAN, por lo que puede igualmente concluirse, que para el cómputo de las acciones concernientes al cumplimiento del Plan de Fiscalización no solo deben tenerse en cuenta las acciones que culminaron con correcciones a las declaraciones tributarias, sino todas las actuaciones que permitieron dilucidar las situaciones de los sujetos pasivos en los aspectos objeto del plan anual de fiscalización.

Lo anterior guarda armonía con el actual modelo de operación de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, enfocado hacia una gestión por procesos, en cuyo desarrollo se ejecutan distintas labores en áreas diferentes que en su interacción, interdependencia y relación causa – efecto garantizan la ejecución eficiente y el cumplimiento de los objetivos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, de acuerdo con las disposiciones del Decreto 4048 de 2008 que consagra la estructura y competencia funcional de nuestra Entidad.

Atentamente,

CAMILO ANDRES RODRIGUEZ VARGAS
Director de Gestión Jurídica