Concepto 13442 de 08-02-2008

Concepto 013442
08-02-2008

DIAN

Tema: Procedimiento
Descriptor: Limite de embargabilidad para efecto de cobro coacivo.

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Doctor
JUAN JOSE FUENTES BERNAL
Subdirector de Cobranzas
Carrera 7 No. 6-54 Piso 12
Bogotá D.C.

De conformidad con el artículo 11 del Decreto 1265 de 1999 y el artículo 10 de la Resolución 1618 del 22 de febrero de 2006, este Despacho es competente para absolver de manera general las consultas que se formulen sobre la interpretación y aplicación de las normas tributarias de carácter nacional. En este sentido se emite el presente concepto.

Problema No. 1

TEMA Procedimiento Tributario
DESCRIPTORES LIMITE DE INEMBARGABILIDAD
FUENTES FORMALES Artículos 837-1, 839-1 del E.T.

PROBLEMA JURIDICO:

Opera la congelación de recursos de las cuentas bancarias del deudor cuando se hubiere iniciado el proceso de cobro con actos administrativos ejecutoriados?

TESIS JURIDICA:

Cuando se hubiere iniciado el proceso de cobro y los títulos ejecutivos estén ejecutoriados, no opera la congelación de los recursos embargados y por lo tanto la entidad financiera deberá consignar la suma retenida en la cuenta de depósitos que se señale.

INTERPRETACION JURIDICA:

Dispone el artículo 837 del Estatuto Tributario que previa o simultáneamente con el mandamiento de pago, el funcionario podrá decretar el embargo y secuestro preventivo de los bienes del deudor que se hayan establecido como de su propiedad.

Es decir que la Administración Tributaria, podrá decretar previamente al mandamiento de pago o simultáneamente medidas cautelares preventivas, tendientes a garantizar el pago de las deudas fiscales y en todos los casos las entidades públicas y privadas deberán acatar las órdenes de embargo y secuestro de bienes proferidas y comunicadas por los funcionarios del área de cobranzas.

Conforme con lo establecido por el inciso 2 del artículo 837-1 del Estatuto Tributario adicionado por el artículo 9 de la Ley 1066 de 2006 en el caso de procesos que se adelanten contra personas jurídicas no existe límite de inembargabilidad.

No obstante no existir límite de inembargabilidad, precisa el inciso 4 de la misma disposición que estos recursos no podrán utilizarse por la entidad ejecutora hasta tanto quede plenamente demostrada la acreencia a su favor, con fallo judicial debidamente ejecutoriado o por vencimiento de los términos legales de que dispone el ejecutado para ejercer las acciones judiciales procedentes.

Los recursos que sean embargados permanecerán congelados en la cuenta bancaria del deudor hasta tanto sea admitida la demanda o el ejecutado garantice el pago del 100% del valor en discusión, mediante caución bancaria o de compañía de seguros. En ambos casos la entidad ejecutora debe proceder inmediatamente, de oficio o a petición de parte, a ordenar el desembargo. (Inciso 5, artículo 837-1 E.T).

En los procesos de cobro de las deudas fiscales de competencia de la Dirección de impuestos y Aduanas Nacionales que se adelanten contra personas jurídicas, no existe límite de inembargabilidad lo que significa que la totalidad de los recursos que obren en las cuentas bancarias podrán ser embargados conforme a los procedimientos previstos en los artículos 828 y s.s del E.T

La Administración Tributaria está facultada para iniciar los procesos de cobro con base en títulos ejecutivos que contengan obligaciones claras, expresas y exigibles como lo establece el artículo 828 del E.T y tratándose de actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo, éstos se entienden ejecutoriados y por lo tanto prestan mérito ejecutivo en los términos del artículo 839 ibídem.

El embargo de saldos bancarios, depósitos de ahorro, títulos de contenido crediticio y de los demás valores de que sea titular el contribuyente se comunicará a la entidad como lo establece el artículo 839-1 citado y quedará consumado con la recepción del oficio de comunicación de la medida cautelar.

Las entidades financieras en estos casos deberán actuar conforme con lo establecido en el artículo 839-1 del Estatuto Tributario, norma que por ser de carácter especial y de orden público es de obligatorio cumplimiento, y la suma retenida deberá ser consignada al día hábil siguiente en la cuenta de depósitos que se señale o deberá informarse de la no existencia de sumas de dinero depositadas en dicha entidad.

Las entidades bancarias, crediticias, financieras y las demás personas y entidades, a quienes se les comunique los embargos, que no den cumplimiento oportuno con las obligaciones impuestas por las normas, responderán solidariamente con el contribuyente por el pago de la obligación. (Parágrafo 3 Art 839-1 E.T)

Ahora bien, puede el funcionario ejecutor, previas las verificaciones a que hubiere lugar, precisar en los comunicados de medidas cautelares dirigidos a establecimientos bancarios, crediticios, financieros o similares que la acción de cobro se adelanta con base en títulos ejecutoriados y que la acreencia está plenamente demostrada.

Cuando los procesos ejecutivos de cobro se inicien con títulos que no requieren ejecutoria porque per-se son títulos ejecutivos como las declaraciones privadas, podrá indicarse así en los comunicados.

Acorde con lo anterior, cuando se hubiere iniciado el proceso de cobro y los títulos ejecutivos estén ejecutoriados no opera la congelación de los recursos embargados a que alude el artículo 837-1 incisos 5 y 6.

Problema No. 2

TEMA Procedimiento Tributario
DESCRIPTORES MEDIDAS CAUTELARES PARA EL PROCESO DE COBRO Í-34(2)ACTIVO
FUENTES FORMALES Artículos 837-1, 835 del E.T

PROBLEMA JURIDICO No. 2:

La expresión «hasta tanto sea admitida la demanda» del inciso quinto del artículo 837-1 del E.T se debe entender referida a la demanda que se instaura contra el título ejecutivo o se hace extensiva a las demandas que se pueden instaurar contra los actos administrativos que se profieran dentro del proceso de cobro coactivo.

TESIS JURIDICA:

La expresión «hasta tanto sea admitida la demanda» del inciso quinto del artículo 837-1 del E.T hace referencia a la demanda que se instaura contra el título ejecutivo.

INTERPRETACION JURIDICA:

La expresión «hasta tanto sea admitida la demanda» de que trata el inciso 5º del artículo 837-1 del Estatuto Tributario, hace referencia sólo a la acción judicial que se instaura contra el acto administrativo que constituye el título ejecutivo que da inicio al proceso de cobro y no contra otras demandas que se puedan incoar en el proceso de cobro.

Se llega a la misma conclusión al examinar la parte final de la citada norma que estipula: «(…) hasta tanto sea admitida la demanda o el ejecutado garantice el pago del 100% del valor en discusión, mediante caución bancaria o de compañía de seguros. En ambos casos, la entidad ejecutora debe proceder inmediatamente, de oficio o a petición de parte, a ordenar el desembargo.», evento que sólo tiene ocurrencia cuando la admisión de la demanda recae sobre el acto administrativo que sirve de título ejecutivo, afirmación que se fundamenta en lo dispuesto en el inciso primero del parágrafo del artículo 837 del Estatuto Tributario, según el cual, el levantamiento de la medida cautelar procede cuando el deudor demuestre que se ha admitido demanda contra el título ejecutivo.

En este orden de ideas, se puede concluir que únicamente se debe decretar el levantamiento de las medidas cautelares cuando haya terminación del proceso de cobro por falta de título ya que al ser admitida la demanda se carece del mismo, situación diferente, tratándose de demandas contra actuaciones dentro del proceso administrativo de cobro lo cual conlleva únicamente a la suspensión del proceso cuando se llegue a la instancia de la diligencia de remate.

La situación prevista por la normatividad tributaria frente a la demanda que puede instaurarse, por ejemplo contra el fallo de excepciones, contemplada en el artículo 835 del E.T. es diferente toda vez que la norma establece que la admisión de la respectiva demanda «no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo, en concordancia con el artículo 818 ibídem que regula lo relativo a la suspensión del proceso de cobro, de donde se infiere que para el caso del artículo 835 no existe la posibilidad del desembargo por la simple admisión de la demanda del fallo que desestima las excepciones y ordena llevar adelante la ejecución, a menos que el deudor preste garantía bancaria o de compañía de seguros por el valor adeudado.

Problema No. 3

TEMA Procedimiento Tributario
DESCRIPTORES MEDIDAS CAUTELARES PARA EL PROCESO DE COBRO COACTIVO
FUENTES FORMALES Artículos 828, 829, 837-1 del E.T – Artículo 68 del C.C.A.

PROBLEMA JURIDICO No. 3:

Cuál es el alcance de las expresiones «fallo judicial debidamente ejecutoriado» o «por vencimiento de los términos legales de que dispone el ejecutado para ejercer las acciones judiciales procedentes» a que se refiere el inciso 4 del artículo 837-1 del Estatuto Tributario adicionado por el artículo 9 de la Ley 1066 de 2006?

TESIS JURIDICA:

La expresión «fallo judicial debidamente ejecutoriado» del inciso 4 del artículo 837-1 del Estatuto Tributario adicionado por el artículo 9 de la Ley 1066 de 2006 hace referencia al fallo judicial de carácter definitivo proferido por las autoridades contencioso – administrativas en procesos tramitados contra los actos administrativos que determinan o establecen sumas líquidas de dinero a favor del Estado.

La expresión «o, por vencimiento de los términos legales de que dispone el ejecutado para ejercer las acciones judiciales procedentes» ibídem se refiere al vencimiento de términos legales para incoar las acciones judiciales procedentes contra los actos administrativos que determinan o establecen sumas líquidas de dinero a favor del Estado.

INTERPRETACION JURIDICA:

El libro V del Estatuto Tributario en el Título VIII que trata del cobro coactivo, en el artículo 823 dispone que para el proceso de cobro coactivo de las deudas fiscales por concepto de impuestos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones, de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, deberá seguirse el procedimiento administrativo coactivo que se establece en los artículos siguientes.

A su vez el artículo 828 del E.T, enumera los títulos que prestan mérito ejecutivo, es decir que contienen obligaciones, claras, expresas y exigibles por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales tales como: las liquidaciones privadas y sus correcciones contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación; las liquidaciones oficiales ejecutoriadas; los demás actos de la Administración de Impuestos debidamente ejecutoriados en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional; las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas; y las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses.

En armonía con lo anterior, el numeral 2 del artículo 68 Código Contencioso Administrativo dispone que las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriados que impongan a favor del tesoro nacional, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero prestan mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible.

Exigen las normas que los actos administrativos estén ejecutoriados, porque durante el proceso de determinación y discusión del tributo, el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante tiene la posibilidad en ejercicio del derecho de defensa y del debido proceso consagrado en el artículo 29 de nuestra Constitución Política también para actuaciones administrativas, de agotar la vía gubernativa frente a los actos administrativos que manifiestan la voluntad de la Administración Tributaria y/o acudir dentro del término de caducidad con la observancia de las normas procedimentales, ante las autoridades judiciales para ejercer las acciones contencioso – administrativas a que hubiere lugar.

En estos casos la sentencia definitiva ejecutoriada o «con fuerza de ejecución» que contenga obligaciones de pago de sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional, constituye el título ejecutivo para adelantar el proceso de cobro coactivo.

El Estatuto Tributario en el artículo 829 establece cuando se entienden ejecutoriados los actos que sirven de fundamento al cobro coactivo así.

1. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno

2. Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma

3. Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos,

4. Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso. (Resalta el despacho)

Por su parte el artículo 837-1 del Estatuto Tributario establece:

Para efecto de los embargos a cuentas de ahorro librados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales dentro de los procesos administrativos de cobro que esta adelante contra personas naturales, el límite de inembargabilidad es de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes (510 UVT), depositados en la cuenta de ahorros más antigua de la cual sea titular el contribuyente.

En el caso de procesos que se adelanten contra personas jurídicas no existe límite de inembargabilidad.

No serán susceptibles de medidas cautelares por parte de la DIAN los bienes inmuebles afectados por patrimonio de familia inembargable.

No obstante no existir límite de inembargabilidad, estos recursos no podrán utilizarse por la entidad ejecutora hasta tanto quede plenamente demostrada la acreencia a su favor, con fallo judicial debidamente ejecutoriado o por vencimiento de los términos legales de que dispone el ejecutado para ejercer las acciones judiciales procedentes.

Los recursos que sean embargados permanecerán congelados en la cuenta bancaria del deudor hasta tanto sea admitida la demanda o el ejecutado garantice el pago del 100% del valor en discusión, mediante caución bancaria o de compañía de seguros. En ambos casos, la entidad ejecutoria debe proceder inmediatamente, de oficio o a petición de parte, a ordenar el desembargo.

Indudablemente cuando el inciso 4 ibídem hace referencia al fallo judicial debidamente ejecutoriado que demuestre la acreencia a favor, alude a sentencias judiciales con fuerza de ejecutoria por tratarse de providencias de carácter definitivo proferidas por las autoridades contencioso – administrativas en procesos tramitados contra los actos administrativos en los cuales se determinan o establecen sumas líquidas de dinero a favor del Estado.

Y es que cuando hubiere procesos en curso ante las autoridades contencioso administrativas, los actos administrativos si bien establecen en forma clara y expresa las obligaciones, no son exigibles por parte de la Administración Tributaria por carecer en estos casos de fuerza ejecutoria.

Sobre el punto la Sala de Consulta y Servicio Civil del H Consejo de Estado precisó:

«Al respecto conviene precisar, de una parte, que la ejecutoriedad del acto administrativo, es decir, la facultad de la administración para procurar su cobro por la vía coactiva, constituye presupuesto básico para adelantar el respectivo proceso administrativo coactivo. Y de otra, que el procedimiento a seguir por las autoridades administrativas investidas de jurisdicción coactiva, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, es el establecido en el Estatuto Tributario, tal como lo precisó el legislador en los artículos 5 de la Ley 1066 de 2006 y de su decreto reglamentario 4473 del mismo año, antes citados. En consecuencia, nos remitiremos a dicho Estatuto para dilucidar el asunto objeto de consulta.

Los artículos 828 del Estatuto Tributario y 68 del Código Contencioso Administrativo definen los documentos que prestan mérito ejecutivo, pero, como ya se dijo, para que dichos documentos puedan servir de fundamento para el cobro coactivo deben estar debidamente ejecutoriados, esto es, que se cumplan respecto de ellos alguno de los presupuestos de que da cuenta el artículo 829 del Estatuto Tributario, normatividad a la cual es menester hacer referencia, puesto que la estructura del título se vincula directamente al procedimiento administrativo coactivo». (Resaltado fuera de texto)

(…)

«La Sala encuentra que la afirmación contenida en el ordinal 4 del artículo 829 del Estatuto Tributario, según la cual la ejecutoria del acto que sirve de fundamento para el cobro coactivo, se presenta cuando se hayan decidido en forma definitiva los recursos interpuestos o las acciones de restablecimiento del derecho o revisión de impuestos, debe explicarse en forma separada, de acuerdo con las situaciones jurídicas que allí se describen.

Así, respecto de los recursos interpuestos en la vía gubernativa, la norma guarda plena consonancia con las disposiciones que regulan el principio de firmeza o ejecutoria de los actos administrativos, que se presenta, entre otras situaciones, cuando la Administración haya decidido en forma definitiva los recursos interpuestos oportunamente contra los mismos.

La segunda parte de la norma según la cual se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo (…) cuando las acciones de restablecimiento de derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva», se debe interpretar dentro del contexto de las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo coactivo en el E.T, en especial el artículo 828 ibídem según el cual prestan mérito ejecutivo «las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que decidan sobre las demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales». Norma que por la remisión que hace la ley 1066 de 2006, se hace extensible a todas las sentencias que deciden las demandas contra los actos en los cuales se fijan sumas líquidas de dinero a favor del estado. (Resaltado fuera de texto). (Consulta No. 1.835 del 9 de agosto de 2007).

Acorde con lo anterior, la expresión «fallo judicial ejecutoriado» del inciso 4 del artículo 837-1 del Estatuto Tributario adicionado por el artículo 9 de la Ley 1066 de 2006 hace referencia al fallo judicial de carácter definitivo proferido por las autoridades contencioso – administrativas en procesos tramitados por las autoridades judiciales contra los actos en los cuales se determinan o establecen sumas líquidas de dinero a favor del Estado.

La expresión «o por vencimiento de los términos legales de que dispone el ejecutado para ejercer las acciones judiciales procedentes» se refiere al vencimiento de términos legales para incoar las acciones judiciales procedentes contra los actos administrativos en los cuales se determinan o establecen sumas líquidas de dinero a favor del Estado.

En .estas circunstancias, se hace necesario contar con las respectivas constancias de ejecutoria del título ejecutivo, donde tratándose de actos administrativos definitivos proferidos por la Administración en contra de los cuales se tiene la certeza de que no se interpusieron en tiempo las acciones contenciosas o que estas no fueron admitidas por la respectiva jurisdicción, la certificación será impuesta por el área competente de la Administración; mientras que si son títulos ejecutivos consistentes en sentencias definitivas, la autoridad judicial es la competente para estampar el sello de ejecutoria en la respectiva copia de la sentencia.

Problema No. 4

TEMA Procedimiento Tributario
DESCRIPTORES MEDIDAS CAUTELARES PARA EL PROCESO DE COBRO COACTIVO
FUENTES FORMALES Artículo 837-1

PROBLEMA JURIDICO No. 4:

Los incisos 4 y 5 del artículo 9 de la Ley 1066 de 2006 que adicionaron el artículo 837-1 del E.T. están referidos a la congelación de los recursos de cuentas bancarias (de ahorro y /o corrientes) de las personas jurídicas o también cobija las cuentas bancarias (de ahorro y/o corrientes) de personas naturales?

TESIS JURIDICA:

Lo establecido en los incisos 4 y 5 del artículo 837-1 del E.T respecto de la congelación de los recursos en las cuentas bancarias del deudor hace referencia a las cuentas de ahorro, corrientes y demás recursos disponibles a favor del deudor en cualquiera de las cuentas de las cuales sean titulares las personas jurídicas.

INTERPRETACION JURIDICA:

Según el inciso 2 del artículo 837-1 del Estatuto Tributario, en el caso de procesos que se adelanten contra personas jurídicas no existe límite de inembargabilidad.

Por su parte cuando el inciso 5 de la misma disposición expresa que no obstante la no existencia del límite de inembargabilidad, es claro que está haciendo referencia a los procesos que se adelantan contra personas jurídicas.

La expresión «cuenta bancaria» se refiere tanto a cuentas bancarias como a cuentas de ahorro y en general a los demás recursos disponibles a favor del deudor en las entidades financieras toda vez que el objeto de la medida cautelar de embargo a bancos u otras entidades que se profiere dentro del proceso de cobro, es impedir la utilización de los recursos por parte del deudor principal, solidario o subsidiario según el caso, para destinarlos al pago de las obligaciones que se adeudan al fisco nacional.

En consecuencia y atendiendo la regla de interpretación del artículo 27 del C.C, lo establecido en los incisos 4 y 5 del artículo 837-1 del Estatuto Tributario respecto de la congelación de los recursos en las cuentas bancarias del deudor hace referencia a las cuentas de ahorro, corrientes y demás recursos disponibles a favor del deudor en cualquiera de las cuentas de las cuales sean titulares las personas jurídicas.

Finalmente es importante precisar que en todos los casos en que se inicien procesos de cobro con títulos que requieran ejecutoria, la Administración Tributaria deberá verificar antes de su iniciación que en efecto los mencionados títulos se encuentran debidamente ejecutoriados bien sea porque se trata de una sentencia judicial y así se evidencia en la copia o en el acto definitivo de la Administración Tributaria en caso de no haber sido demandado ante las autoridades contencioso-administrativas.

Atentamente,

CAMILO ANDRES RODRIGUEZ VARGAS
Jefe Oficina Jurídica