Concepto 5019 de 21-09-2010

Procuraduría General de la Nación
Concepto 5019
21-09-2010

Ref.: Decreto 2693 de 2010 “Por el cual se declara el estado de emergencia social”.

Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO.

Expediente No. RE-167.

Concepto No. 5019.

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2º, y 278, numeral 5º, de la Constitución Política, rindo concepto en relación con el Decreto 2693 de 2010, “Por el cual se declara el estado de emergencia social”, expedido por el Gobierno Nacional con base en las facultades extraordinarias que le otorga el artículo 215 de la Carta. Enseguida se cita el referido decreto:

Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Decreto 2693
27-07-2010

Por el cual se declara el Estado de Emergencia Social.

El Presidente de la República de Colombia,

en uso de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo de lo previsto en la Ley 137 de 1994, y

Considerando:

Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, el Presidente de la República con la firma de todos los Ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de Emergencia;

Que, históricamente, la República Bolivariana de Venezuela se ha constituido en uno de los más importantes socios comerciales para Colombia, siendo el destino del 16.2% del total de las exportaciones colombianas en el año 2008;

Que el desarrollo de las economías locales de los territorios limítrofes con el vecino país de Venezuela, depende en gran medida del comercio binacional;

Que las relaciones entre Colombia y Venezuela se han venido deteriorando progresivamente con consecuencias negativas en el comercio entre los dos países, afectándose el intercambio, y la economía de los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela. Por ejemplo, en los últimos meses se ha registrado una fuerte reducción de las exportaciones colombianas hacia ese país. En Cúcuta, la tasa de desempleo en la ciudad ha aumentado y se han reducido las matrículas y renovaciones del registro mercantil. Así mismo las importaciones de Norte de Santander han caído, mientras que a nivel nacional han aumentado.

Que el día 22 de julio de este año, con ocasión de la sesión extraordinaria solicitada por Colombia a la Organización de Estados Americanos OEA el país dio a conocer pruebas sobre la presencia de grupos terroristas en territorio de la República Bolivariana de Venezuela y que delinquen en Colombia. Ese mismo día, Venezuela, de manera abrupta, rompió relaciones diplomáticas con Colombia. Estos hechos son de público conocimiento;

Que estas situaciones, presentadas en el curso de la última semana, afectan aún más, entre otros, el clima de negocios y la libre circulación de personas y mercancías, lo cual amenaza con perturbar en forma grave e inminente el orden económico y social de los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela;

Que, por las anteriores circunstancias se han presentado situaciones que amenazan con perturbar gravemente la economía de los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, generándose así una grave e inminente afectación al orden social, repercutiendo especialmente en el empleo, en el ingreso y en la calidad de vida de los habitantes de dichas entidades territoriales;

Que, en consecuencia, se necesita tomar medidas inmediatas, con fuerza material de ley, que ayuden a contrarrestar el efecto negativo que sobre el orden social y económico de los territorios antes mencionados, tiene la ruptura de relaciones con Colombia, anunciada por ese país;

Que, en ese orden de ideas, es necesario modificar, excluir y reducir impuestos nacionales para algunos bienes que se venden en los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela, con el fin de aliviar la situación económica de sus habitantes, así como de generar una mayor demanda nacional de los productos que se ofrecen en dichos municipios para reemplazar la pérdida de compradores provenientes de Venezuela;

Que, igualmente, es necesario tomar medidas que estimulen el empleo y el desarrollo económico, tendientes a restablecer el orden social y económico perturbado por la situación descrita en los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela;

Decreta:

Artículo Primero. Con el fin de conjurar la situación a que hace referencia la parte motiva del presente decreto, declárase el Estado de Emergencia Social en los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, descritos en el Anexo No. 1, por el término de treinta (30) días, contados a partir de la fecha de esta declaratoria.

Artículo Segundo. El Gobierno Nacional ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política y el artículo 1° del presente decreto, por el término de treinta (30) días contados a partir de la fecha de la declaratoria.

Artículo Tercero. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.

Publíquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, D.C., a los 27-07-2009.

ÁLVARO URIBE VÉLEZ

El Ministro del Interior y de Justicia,

FABIO VALENCIA COSSIO.

El Ministro de Relaciones Exteriores,
JAIME BERMÚDEZ MERIZALDE.

El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
OSCAR IVÁN ZULUAGA ESCOBAR.

El Ministro de Defensa Nacional,
GABRIEL SILVA LUJÁN.

El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
ANDRÉS DARÍO FERNÁNDEZ ACOSTA.

El Ministro de la Protección Social,

DIEGO PALACIO BETANCOURT.

El Ministro de Minas y Energía,
HERNÁN MARTÍNEZ TORRES.

El Ministro de Comercio, Industria y Turismo,
LUIS GUILLERMO PLATA PÁEZ.

La Ministra de Educación Nacional,
CECILIA MARÍA VÉLEZ WHITE.

El Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
CARLOS COSTA POSADA.

El Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,

DANIEL ENRIQUE MEDINA VELANDIA.

El Ministro de Transporte,
ANDRÉS URIEL GALLEGO HENAO.

La Ministra de Cultura,
PAULA MARCELA MORENO ZAPATA.

Anexo 1

Decreto 2693 de 2010

Municipios que Constituyen los Territorios Limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela

1. Antecedentes.

El Decreto 2693, por medio del cual se declara el estado de emergencia social, fue expedido y publicado el 27 de julio de 2010, en el Diario Oficial número 47.783; fue radicado en la Corte el 28 de julio de 2010, bajo el expediente número RE-167; fue repartido, en Sala Plena el 29 de julio de 2010, al Magistrado JORGE IVÁN PALACIO PALACIO, quien avocó su conocimiento mediante Auto de 3 de agosto de 2010. El Ministerio Público recibió copia del referido expediente el día 7 de septiembre del presente año.

No sobra reiterar lo que dice la Corte en la Sentencia C-135 de 2009, en el sentido que ella es competente para revisar la constitucionalidad del Decreto 2693 de 2010, así éste haya perdido su vigencia. Esto debido a los efectos permanentes que produce dicha norma, pues es el sustento jurídico que le confiere competencia al Gobierno Nacional para expedir los decretos legislativos posteriores, con el propósito de conjurar los problemas que dan origen a la declaratoria del estado de emergencia social. Dichos decretos posteriores están vigentes, lo cual es un asunto de fondo que no se subsana o elimina por el trascurso del tiempo.

2. Revisión formal del Decreto 2693 de 2010.

Bajo los parámetros establecidos en el artículo 215 Superior y en la Ley Ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción, desde el punto de vista formal, la declaratoria del estado de emergencia social debe: i) efectuarse mediante la expedición de un decreto con fuerza de ley; ii) motivarse de manera adecuada; iii) firmarse por el Presidente de la República y todos sus ministros; iv) respetar el límite establecido para el período inicial de declaratoria, que puede ser de máximo treinta días; y v) señalar de manera expresa el término dentro del cual el Gobierno va a hacer uso de las facultades legislativas extraordinarias, propias del estado de excepción, conforme al tiempo máximo permitido para ello.

Bajo los parámetros indicados y conforme a los medios de prueba que aparecen en el expediente, se encuentra que: i) el estado de emergencia social fue declarado por medio de la expedición del Decreto 2693 del 27 de julio de 2010; ii) en sus motivaciones se alude a las graves consecuencias que genera, para los municipios limítrofes, el rompimiento de relaciones diplomáticas con la República Bolivariana de Venezuela; iii) el referido decreto tiene la firma del Presidente de la República y de todos los ministros; iv) que la declaración se hace por el término de 30 días; y v) que en el antedicho término el Gobierno ejercerá sus facultades legislativas extraordinarias.

Lo anterior significa que, en lo formal, la declaratoria de emergencia social se ajusta a lo prescrito al respecto en el ordenamiento superior.

3. Revisión material del Decreto 2693 de 2010.

El control material o de fondo de los decretos que declaran el estado de emergencia social o económica, debe hacerse de manera muy precisa y estricta, conforme a dos parámetros de constitucionalidad, a saber: i) que se trate de hechos sobrevinientes, propios de circunstancias extraordinarias, que hagan imposible mantener la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado; y ii) que tales hechos perturben o amenacen con perturbar, de manera grave e inminente, el orden económico o social del país.

La Corte, en la Sentencia C-135 de 2009, precisa el sentido y el alcance del primer parámetro de la siguiente manera:

No basta para la declaratoria del estado de emergencia la ocurrencia de hechos graves, pues como ha señalado esta Corporación: “[s]e comprende que sólo ante hechos sobrevinientes de carácter extraordinario cuyos efectos perturbadores o amenazantes del orden económico, social o ecológico, sean graves e inminentes, y que no puedan enfrentarse mediante los poderes ordinarios del Estado, se pueda acudir al método excepcional de gobierno monocrático de la economía que se conoce con el nombre de estado de emergencia”, correspondiendo por lo tanto al Presidente apreciar la suficiencia o insuficiencia de las atribuciones de las entidades estatales para conjurar la crisis, pero esa facultad no es absoluta ni arbitraria ya que debe sujetarse al marco normativo de los estados de excepción, conformado por la Constitución Política, los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia y la Ley Estatutaria sobre los Estados de Excepción. Se trata, en todo caso, de un análisis global y no detallado de la suficiencia de los poderes ordinarios para conjurar la situación de crisis pues de lo contrario quedaría sin objeto el control que la Corte debe emprender posteriormente sobre cada uno de los decretos legislativos de desarrollo. (Subrayado y negritas fuera de texto).

Respecto del segundo parámetro, valga decir, que tales hechos sobrevinientes perturben o amenacen perturbar, de forma grave e inminente el orden económico o social del país, debe poder percibirse de manera objetiva y no corresponder a una mera consideración subjetiva.

Bajo los anteriores parámetros, es menester advertir que los hechos por los cuales el Gobierno Nacional decreta el estado de emergencia social bajo examen, no se refieren a eventos que pueden dar lugar a la declaratoria del estado de guerra exterior o de conmoción interior.

La Corte, en la Sentencia C-216 de 1996, aclara que la declaratoria de una emergencia económica o social, en todo el territorio nacional o en parte de él, resulta viable según las circunstancias. De ahí que sea muy importante estudiar en detalle el conjunto de circunstancias que son relevantes para la presente declaratoria, como pasa a hacerse enseguida.

La primera circunstancia relevante es la ruptura de relaciones diplomáticas con la República Bolivariana de Venezuela, decidida de manera unilateral por dicha república. Esta ruptura es sobreviniente, pues si bien las relaciones bilaterales no pasaban por su mejor momento, era evidente que estas no se habían roto. También puede decirse que la ruptura es una circunstancia extraordinaria, pues lo normal y ordinario es que dos repúblicas vecinas tengan relaciones diplomáticas, a pesar de las dificultades que puede marcar la coyuntura.

La ruptura unilateral de relaciones diplomáticas de un Estado con otro, como en el caso de la República de Venezuela con Colombia, es un acto violentamente intempestivo que escapa al control y la previsión de un país como el nuestro, que debe soportar las consecuencias de esa clase de decisiones de política internacional.

La consecuencia inmediata  de la ruptura fue la paralización total de la circulación de personas y mercancías entre los dos países, lo cual es un hecho totalmente diferente a lo vivido en los meses anteriores, donde había una situación económica difícil pero con movimiento económico y social. La obligación del Gobierno es la de acudir a los medios institucionales, inmediatos y mediatos, para resolver los problemas económicos y sociales de ese tipo de crisis, como efectivamente lo hizo al decretar la emergencia social para atender los problemas económicos y sociales de los municipios fronterizos y, por ende, prever la crisis que pudiera llegar a vivir el resto del país por esos hechos.

La segunda circunstancia relevante es que la ruptura de relaciones con una república vecina, con la cual se comparte una gran área de frontera, cuyos habitantes tienen estrechos vínculos familiares, comerciales, culturales y económicos, puede perturbar en forma grave el orden económico y social de los municipios fronterizos y, a la postre, de otros territorios cuya industria o comercio dependa del intercambio de bienes y servicios con esa república, como se pone en evidencia en el interesante estudio El contrabando técnico de combustible y sus efectos en las finanzas públicas, elaborado por Fedesarrollo y la Fundación Konrad Adenauer, publicado en Debate de coyuntura económica y social, Bogotá, 11 de agosto de 2010.

Una somera revisión de las cifras da cuenta del alcance y la gravedad de la afectación de la economía colombiana. La variación negativa del comportamiento de las exportaciones no tradicionales a la República Bolivariana de Venezuela, en los cinco primeros meses del año 2010, frente al mismo período del año 2009, en Norte de Santander (US$40 millones/US$429 millones), en Santander (US$67 millones/US$280 millones), en Guajira (US$4 millones/US$7 millones), y en Arauca ((US$ 101.000.00/US$672.000.00). Si la situación era mala, con la ruptura de relaciones diplomáticas, puede llegar a ser catastrófica.

Las cifras no oficiales indican que se está ante una caída de las exportaciones al vecino país de más siete mil millones de dólares en el 2008 a setecientos cincuenta millones de dólares a julio de 2010. Las cifras del Dane y de la Dian, indican algo muy semejante: la caída de seis mil setenta y dos millones de dólares en el año 2008 a setecientos sesenta millones de dólares a junio de 2010.

La situación se torna más grave si se tiene en cuenta que la República Bolivariana de Venezuela era el primer importador comercial de Colombia en exportaciones no tradicionales, es decir, excluyendo petróleo y sus derivados, carbón, ferroníquel y café, por encima de los Estados Unidos de América. El impacto de esta disminución es visible en la actual crisis social de nuestro país, en materia de desempleo e inseguridad, pues las industrias que soportan esas exportaciones absorben la mayoría de mano de obra de Colombia.

Tal impacto negativo en la economía nacional se hace dramáticamente evidente en los municipios de frontera, debido a que en esas zonas se materializa la relación comercial de la cual viven sus habitantes. El caso de Cúcuta es especialmente revelador, pues el comercio representa el 64% del PIB local en esa ciudad. Una visión de conjunto revela que las exportaciones totales provenientes de los departamentos fronterizos, en los cuales se encuentran los municipios en los que se concentran las acciones de la declaratoria de la emergencia social, cayeron en un 79% en los 5 primeros meses del presente año, de 2.160 Millones de dólares en los 5 primeros meses de 2009, a 615 millones de dólares en igual período de 2010.

En ese sentido, aduanas como las de Cúcuta y Maicao presentan caídas dramáticas en este sector: la primera de 1405 millones de dólares en los cinco primeros meses del 2009 frente a 382 millones de dólares en igual período de 2010; la segunda de 439 millones de dólares en los cinco primeros meses del 2009 a 92 millones de dólares en igual período de 2010. Semejante descalabro, agravado aún más por la ruptura de relaciones diplomáticas, acaba afectando la economía de subsistencia de la población más vulnerable, lo cual se refleja en las acciones sociales de protesta vividas por los días del cierre de frontera.

Si bien, el anterior panorama de deterioro de las relaciones comerciales  venía presentándose desde el año 2009, y el mismo tenía una dinámica ajustada a esa realidad que permitía un intercambio comercial y de flujo de personas, con la ruptura de relaciones diplomáticas, la vida comercial de la zona de frontera se paralizó completamente, de manera abrupta, intempestiva e irresistible, como todo el país lo pudo observar en los medios de comunicación, lo cual transformó el panorama económico y social de Colombia al extremo de requerirse la declaratoria de emergencia social para conjurar una crisis de incidencia nacional y consecuencias impredecibles más allá de lo puramente económico y social.

La tercera circunstancia relevante es que al momento de declararse el estado de emergencia social, el país, y en especial la población que habita en la frontera, se encontraba viviendo unas circunstancias económicas y sociales extraordinariamente adversas. Ante tales circunstancias extraordinarias, ¿es posible mantener la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado? La respuesta es no. Y lo es porque problemas sociales y económicos como los generados por la ruptura de relaciones diplomáticas son urgentes, valga decir, no dan espera. Mientras el Congreso estudia y aprueba las medidas legales necesarias, la población afectada con la crisis puede haberse arruinado o puede haber sufrido perjuicios irremediables en sus derechos fundamentales. El elemento clave en este tipo de crisis es la inmediatez.

Las medidas requeridas para redireccionar la situación económica y social son de carácter legal, en especial las relativas a incentivos tributarios para reemplazar la demanda del mercado venezolano por nuevos mercados, y las encaminadas a disminuir el costo de la canasta familiar y estimular las inversiones en la zona de frontera. De haberse intentado implementar estas medidas por los medios ordinarios, se habría conducido al país, y en especial a las poblaciones fronterizas, a situaciones impredecibles de orden público en lo económico y social, amén de un posible conflicto con la población y las autoridades al otro lado de la frontera. Por tanto, el Gobierno Nacional estaba obligado a hacer uso de medidas extraordinarias. Sobre el particular vale la pena repasar los considerandos noveno y décimo del decreto que declara la emergencia social, que dicen:

Que, en ese orden de ideas, es necesario modificar, excluir y reducir impuestos nacionales para algunos bienes que se venden en los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela, con el fin de aliviar la situación económica de sus habitantes, así como de generar una mayor demanda nacional de los productos que se ofrecen en dichos municipios para reemplazar la pérdida de compradores provenientes de Venezuela;

Que, igualmente, es necesario tomar medidas que estimulen el empleo y el desarrollo económico, tendientes a restablecer el orden social y económico perturbado por la situación descrita en los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela.

A lo expresado se agrega que, como la declaratoria de emergencia social analizada tuvo por fin conjurar la crisis económica y social de los municipios fronterizos a través de medidas económicas y fiscales que promovieran la inversión en esas regiones, debe respetarse la buena fe, valga decir, el principio de confianza legítima, con la cual actuaron los inversionistas que trasladaron sus esfuerzos financieros y empresariales a esos municipios.

Lo anterior significa que, en lo material, la declaratoria de emergencia social se ajusta a lo prescrito al respecto en el ordenamiento superior.

4. Conclusión.

Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar EXEQUIBLE el Decreto 2693 de 2010, mediante el cual se declaró el estado de emergencia social.

Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO
Procurador General de la Nación