Concepto D-9241 de 12-12-2012

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  • Publicado: 12 diciembre, 2012

Procuraduría General de la Nación
Concepto D-9241
12-12-2012

REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13 y contra algunas expresiones del artículo 15  de la Ley 1527 de 2012,

“Por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones”.

Actor: karol Jhullieth Palacios Mejía.

Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.

Expediente D-9241.

             Concepto

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242.2 y 278.5 de la Carta Política, rindo concepto en relación con la demanda instaurada en ejercicio de su ciudadanía por KAROL JHULLIETH PALACIOS MEJIA, contra los artículos 13 y contra algunas expresiones del artículo 15 de la Ley 1527 de 2012, cuyo texto, con lo demandado en negritas, es el siguiente:

Ley 1527 de 2012

“Por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones”

El Congreso de Colombia,

Decreta:

      (…)

Artículo 13. Retención en los pagos a los trabajadores independientes.  La retención en la fuente aplicable a los pagos o abonos en cuenta realizados a trabajadores independientes pertenecientes al régimen simplificado, o que cumplan los topes y condiciones de este régimen cuando no sean responsables del IVA, cuya sumatoria mensual no exceda de cien (100) UVT no están sujetos a retención en la fuente a título de impuestos sobre la renta.

Los pagos o abonos en cuenta que se efectúen a trabajadores independientes por concepto de prestación de servicios que cumplan con las condiciones dichas en el inciso anterior, cuya sumatoria mensual exceda de cien (100) UVT, están sujetos a retención en la fuente a título de impuesto sobre la renta, de conformidad con la siguiente tabla:

Rangos en UVT Tarifa  
desde hasta
100 150 2%
150 200 4%
200 250 6%
250 300 8%

La base para calcular la retención será el 80% del valor pagado en el mes. De la misma se deducirá el valor total del aporte que el trabajador independiente deba efectuar al sistema general de seguridad social en salud, los aportes obligatorios y voluntarios a los fondos de pensiones y administradoras de riesgos profesionales, y las sumas que destine el trabajador al ahorro a largo plazo en las cuentas denominadas “Ahorro para Fomento a la Construcción (AFC)”.

La retención en la fuente aplicable a los pagos realizados a trabajadores independientes pertenecientes a régimen común, o al régimen simplificado que superen las 300 UVT, será la que resulte de aplicar las normas generales.

(…)

Artículo 15. Vigencia y derogatorias. La presente ley tiene vigencia a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias, el artículo 8° numeral 2 del Decreto-Ley 1172 de 1980, el parágrafo 4° del artículo 127-1 del Estatuto Tributario, el parágrafo del artículo 89 de la Ley 223 de 1995 y el artículo 173 de la Ley 1450 de 2011.

1. Planteamiento de la demanda.

La actora considera que las normas demandadas, al regular la retención en la fuente aplicable a los trabajadores independientes y al derogar el artículo 173 de la Ley 1450 de 2011, vulneran los artículos 150.12, 154, 158 y 341 Superiores.

Aducen que estas normas regulan asuntos tributarios que no guardar relación de conexidad alguna con el propósito y objeto de la ley, que es establecer un marco general para la libranza o descuento directo, lo que desconoce el principio de unidad de materia; que se modifica la ley del plan por una iniciativa parlamentaria, que no fue coadyuvada por el Gobierno Nacional, conforme a lo previsto en el artículo 341 Superior; y que se viola el principio de legalidad tributaria, pues no se fija con precisión la base de la retención aplicable al contribuyente. Para sustentar su dicho, trae a cuento algunos apartes de las Sentencias C-537 de 1995, C-583 de 1996, C-155 de 2003 y C-1063 de 2003.

2. Problema jurídico.

Corresponde establecer si el artículo 13 y la expresión demandada del artículo 15 de la Ley 1527 de 2012, al regular la retención en la fuente en los pagos de los trabajadores independientes y derogar el artículo 173 de la Ley 1450 de 2011, respectivamente, vulneran los artículos 150.12, 154, 158 y 341 de la Constitución Política.

3. Análisis jurídico. 

En cuanto al cargo de vulneración del principio de unidad de materia, en el sentido de que no es dable incluir normas tributarias en una ley cuya materia es establecer un marco general para la libranza o descuento directo, es menester advertir que el Ministerio Público ya se pronunció en el Concepto 5423, rendido dentro del trámite del Expediente D-9182. Por ser relevante para este caso, se procede a transcribir algunas consideraciones hechas en el referido concepto, así:

El artículo 158 Superior prevé que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia, siendo inadmisibles aquellas disposiciones que no guarden relación con ésta. En armonía con esta norma el artículo 169 ibídem dispone que el título de la ley debe corresponder a su contenido.

Al ponderar el principio de unidad de materia, entre otras, en las Sentencias C-714 y C-1190 de 2001, la Corte precisa que los asuntos regulados en las disposiciones que integran una ley deben ser coherentes con el tema general de la misma, valga decir, deben tener una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con este tema. En palabras de la Corte:

Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley (…) el término materia, para éstos efectos, se toma en una acepción amplia, comprensiva de aquellos asuntos que tienen en ella necesario referente.

En las referidas sentencias la Corte advierte que, cuando se arguye la vulneración del principio de unidad de materia respecto de textos legales que derogan de manera expresa otras normas, es menester determinar el contenido del precepto derogado, el tema dominante regulado en la ley que contiene la derogatoria y deducir si entre el contenido genérico de la segunda y la norma derogada existe conexidad.

De otra parte, entre otras, en las Sentencias C-501, C-950 de 2001 y C-1190 de 2001, la Corte pone de presente que, para determinar si se vulnera o no el principio de unidad de materia, es relevante analizar la exposición de motivos del proyecto y, en el caso puntual de la derogatoria de normas, el análisis,

(…) no se circunscribe a la mecánica verificación de si los artículos derogados estaban o no incluidos en el proyecto inicialmente presentado o si precisamente esos artículos fueron sometidos a los debates en las Comisiones y en las Plenarias de las Cámaras, pues es preciso establecer si esas derogatorias constituyen desarrollo de las unidades temáticas sobre las que versaron los debates.

En el proceso de formación de la Ley 1527 de 2012 el debate se desarrolló en torno al marco general para la libranza o descuento directo, como lo señala el título de esta ley: Por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones”. En efecto, la ley contiene 15 artículos, 12 de los cuales regulan: el objeto de la libranza o de los descuentos directos; los servicios que se brinda a través de la libranza; las condiciones del crédito; los derechos de los beneficiarios; las obligaciones de los operadores y de las entidades pagadoras; la autorización de los descuentos y el intercambio de información entre operadores; los criterios de inspección, vigilancia y control de la actividad; las obligaciones del Gobierno en materia de divulgación del mecanismo; la libertad para elegir la entidad operadora; el artículo 14 se refiere al registro único nacional de las entidades operadoras de la libranza, lo que resulta razonable y coherente con el propósito de la disposición.

El artículo 13 de la Ley 1527 de 2012 no resulta razonable o coherente con el contenido de la ley, ya que en lugar de establecer un margo general para la libranza o descuento directo, introduce una modificación al régimen tributario, para regular la retención en la fuente en el impuesto a la renta respecto de los pagos o abonos en cuenta realizados a trabajadores independientes. Para este propósito, el artículo en comento hace distinciones entre los responsables y los no responsables del IVA; plantea exenciones para los trabajadores cuya sumatoria mensual no exceda de cien UVT; fija una serie de tarifas y porcentajes aplicables en caso de que la antedicha sumatoria sí exceda de cien UVT; señala que la base para calcular la retención será el 80% del valor pagado en el mes; prevé deducciones relativas a los aportes al sistema general de seguridad social en salud, a los aportes obligatorios y voluntarios a los fondos de pensiones y administradoras de riesgos profesionales, y a las sumas destinadas a ahorro de largo plazo en cuentas AFC; y dispone que si la sumatoria en comento es superior a 300 UVT, se aplicarán las normas generales para determinar la retención aplicable.

En vista de las anteriores circunstancias, respecto de la anterior regulación, contenida en el artículo 13 de la Ley 1527 de 2012, no es posible establecer, de manera razonable y objetiva, una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de esta ley, que es establecer un marco general para la libranza o descuento directo. Por lo tanto, el Ministerio Público solicitará a la Corte que declare la inexequibilidad de este artículo.

Respecto de la exequibilidad de la expresión demandada del artículo 15 de la ley 1527 de 2012, el Ministerio Público ya se pronunció en el Concepto 5423, rendido dentro del trámite del Expediente D-9182, como se advierte al comienzo de este análisis. En este concepto se dijo:

Las normas derogadas de manera expresa son cuatro, a saber: el artículo 8.2 del Decreto Ley 1172 de 1980, el parágrafo 4 del artículo 127.1 del Estatuto Tributario, el parágrafo del artículo 89 de la Ley 223 de 1995 y el artículo 173 de la Ley 1450 de 2011, conforme pasa a verse.

(…)

La última norma derogada, contenida en la Ley 1450 de 2011, Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014, regula la aplicación de la retención en la fuente para trabajadores independientes, así:

ARTÍCULO 173. APLICACIÓN DE RETENCIÓN EN LA FUENTE PARA TRABAJADORES INDEPENDIENTES.A los trabajadores independientes que tengan contratos de prestación de servicios al año, que no exceda a trescientos (300) UVT mensuales, se les aplicará la misma tasa de retención de los asalariados estipulada en la tabla de retención en la fuente contenida en el Artículo 383 del E.T., modificado por la Ley 1111 de 2006.

Basta una lectura somera del texto de las normas derogadas, relativas a la actividad de los administradores de sociedades comisionistas de bolsa, a los beneficiarios de la deducción tributaria en contratos de leasing, al leasing en proyectos de infraestructura y a la aplicación de la retención en la fuente para trabajadores independientes, para advertir que ninguno de estos asuntos guarda una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia de establecer un marco general para la libranza o descuento directo. La anterior afirmación se constata al revisar el proceso de formación de la Ley 1527 de 2012, en el cual las antedichas materias no fueron consideradas.

4. Conclusión.

En mérito de lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte que declare INEXEQUIBLES el artículo 13 de la Ley 1527 de 2012, y la expresión: “y el artículo 173 de la Ley 1450 de 2011”, contenida en el artículo 15 de la Ley 1527 de 2012.

Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación

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