La contabilidad del sector público y los estándares internacionales de información financiera – John Edward Torres Pinilla

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  • Publicado: 18 septiembre, 2013

La Ley 1314 de 2009 ratificó una vez más las competencias del Contador General de la Nación, señaladas en el artículo 354 de la Constitución Política y en la Ley 298 de 1996, como máxima autoridad de normalización y regulación en materia contable pública.

En ese sentido, haciendo uso de la competencia constitucional y legal, la Contaduría General de la Nación continúa con su constante modernización del Régimen de Contabilidad Pública-RCP, el cual está siendo “armonizado” con los Estándares Internacionales de Contabilidad del Sector Público-NICSP, (conocidas por su sigla en inglés como IPSAS), aplicables a las entidades del Gobierno General, y los Estándares Internacionales de Contabilidad e Información Financiera (NIC y NIIF), aplicables a las empresas gubernamentales (Empresas públicas según el RCP), de acuerdo al entorno económico definido en el actual RCP y en correspondencia con el artículo 87 de la Ley 489 de 1998.

No obstante, existe una confusión semántica respecto al proceso que se lleva a cabo en el camino hacia estándares internacionales de contabilidad e información financiera en Colombia, lo cual no es de simple lectura sino de interpretación si se compara con el proceso adelantado para el sector privado, pues de un lado la Contaduría General de la Nación denomina el proceso que adelanta como “armonización” o “convergencia” dando un mismo significado a ambos, en tanto que el Consejo Técnico de la Contaduría Pública-CTCP, quien es el normalizador contable del sector privado, denomina el proceso que que lleva a cabo como “Convergencia”, con un sentido distinto al de la Contaduría General de la Nación; y no se trata de ver los dos procesos de manera separada considerando que las empresas gubernamentales (Empresas industriales y comerciales del Estado, sociedades de economía mixta, entidades financieras, empresas prestadoras de servicios públicos, entre otras) participan en un mismo mercado con las empresas del sector privado.

Así surge la duda de qué debe entenderse por armonizar o converger.

El Contador General de la Nación ha señalado[i] que se optó por llevar a cabo un proceso de “armonización” considerando las facultades constitucionales y legales, las diferencias entre el contexto local frente a los contextos internacionales, los desarrollos internacionales no aplicables en el país, los desarrollos nacionales no considerados en los estándares internacionales, la dificultad en la interpretación y aplicación de algunos criterios de los estándares internacionales y la diferencia de la estructura normativa de la contabilidad pública respecto a la estructura de los estándares internacionales.

En ese sentido, el concepto 2012-550-000716-2, expedido por la CGN, expresa que “La Contaduría General de la Nación ha denominado “armonización” al proceso de avanzar hacia los estándares internacionales de contabilidad mediante la incorporación de criterios de reconocimiento, medición y revelación en la estructura de la regulación contable pública, teniendo en cuenta la pertinencia de estos criterios a la luz de las necesidades informativas y características de las entidades que se encuentran bajo su ámbito. Consultar las necesidades informativas y las características de las entidades públicas que están bajo el ámbito de aplicación de la regulación contable colombiana es coherente con una metodología teleológica de las normas a que se refiere el marco conceptual del Plan General de Contabilidad Pública.

Un proceso de armonización, aunque apunta a la aplicación de criterios de las normas internacionales, es diferente al de “adopción” en tanto este último consiste en una copia textual de los estándares o la exigencia de los mismos mediante una norma jurídica que utiliza la vía de la remisión, por lo que puede afirmarse que los esfuerzos de los procesos de adopción resultan inferiores a los requeridos en los trabajos de armonización”.

De otro lado, si bien la Ley 1314 de 2009, ni los documentos que ha emitido el CTCP definen expresamente el concepto de Convergencia, se ha comprendido éste como un proceso de adopción de los estándares internacionales excepto en aquellos casos que resultaren inconvenientes o impracticables en el país, casos que podrían considerarse excepcionales, aunque esto se sabrá hasta cuando se defina por parte del CTCP cuales serían los estándares o los apartes de los cuales se apartaría Colombia.

Así es de señalar que el Consejo Técnico de la Contaduría Pública manifestó en el documento titulado Propuesta de normas de contabilidad e información financiera para la convergencia hacia Estándares Internacionales, que “(…) el proceso de convergencia a estándares internacionales de contabilidad e información financiera se llevará a cabo tomando como referente las Normas Internacionales de Información Financiera – NIIF (IFRS por sus siglas en inglés) junto con sus interpretaciones, el marco de referencia conceptual, fundamentos de conclusiones y las guías para su implementación; y las Normas Internacionales de Información Financiera para Pequeñas y Medianas Entidades – NIIF para PYMES (IFRS for SMEs por sus siglas en inglés) emitidas por el Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad (IASB por sus siglas en inglés) (…)”.

(…)

El CTCP, propone que las entidades del grupo 1, y las del grupo 2 que así lo decidan apliquen los Estándares Internacionales de Contabilidad e Información Financiera sin modificaciones, manteniendo su contenido original sin adaptaciones, desviaciones, adiciones, ni excepciones técnicas; hacerlo de otra manera podría generar conflictos con respecto a la comparabilidad de la información financiera y esto iría en contra del propósito de homogeneidad global de las mismas. Si existen argumentos que demuestren que la aplicación de un estándar o sus interpretaciones, no resultaría eficaz o apropiado para los entes en Colombia o dicho estándar o interpretación no se debería incorporar en su versión completa, aún si han sido desarrollados para su aplicación universal y se han usado exitosamente alrededor del mundo. (…)

En relación con las empresas gubernamentales “de interés público”, el Comité Técnico y de Doctrina Contable de la CGN ha definido la viabilidad para que apliquen el modelo NIC-NIIF full, teniendo en cuenta las experiencias de regulación contable de otros países, las necesidades informativas de las empresas gubernamentales y los mercados en los que participan y compiten, así como los beneficios que obtendrían en términos de disminución de costos, eficiencia de sus operaciones y de competitividad. La aplicación de estándares internacionales de contabilidad plenas, para este grupo de empresas, estará sujeta a las actividades de coordinación que los organismos de regulación lleven a cabo en los términos del artículo 12 de la Ley 1314 de 2009 y lo dispuesto en el Decreto 3048 de 2011. A todas luces, esto no es un proceso de armonización sino de adopción.

En cuanto a las entidades del Gobierno General y las empresas gubernamentales que no son de interés público, la CGN trabaja en la construcción de un modelo de contabilidad para estas empresas, que consulte los criterios de los estándares internacionales de contabilidad que apliquen al contexto del sector público colombiano, considerando aspectos como los costos excesivos que les implicaría aplicar criterios exigentes en términos de reconocimiento, medición y, principalmente, de revelación de información y su relación con los beneficios que se obtendrían, así como la posibilidad de satisfacer necesidades informativas con modelos contables menos exigentes.

Así las cosas, en el primer caso tal como señaló la CGN la armonización corresponde a la incorporación de criterios de los estándares internacionales a la normativa local de acuerdo a las características de las entidades y sus necesidades de información; en tanto que el concepto de Convergencia, se ha comprendido éste como un proceso de adopción de los estándares internacionales excepto en aquellos casos que resultaren inconvenientes o impracticables en el país. Son dos procesos diferentes, con resultados que pueden llegar a ser distintos y generar asimetrías y dificultades en la comparabilidad de la información en el caso de las empresas gubernamentales que no son de interés público.

Exceptuando lo señalado para las empresas de interés público, todo lo anterior, pareciera contrario a lo señalado en el artículo 12 de la Ley 1314 de 2009, que expresa que “En ejercicio de sus funciones y competencias constitucionales y legales, las diferentes autoridades con competencia sobre entes privados o públicos deberán garantizar que las normas de contabilidad, de información financiera y aseguramiento de la información de quienes participen en un mismo sector económico sean homogéneas, consistentes y comparables”, y del artículo 240 de la Ley 1450 por la cual se expide Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, el cual establece que “En desarrollo de los principios de transparencia, eficiencia, eficacia, participación , publicidad, seguridad jurídica e igualdad , el Gobierno Nacional establecerá un sistema de coordinación institucional que persiga el logro de los objetivos de la Ley 1314 de 2009 de expedir normas contables, de información financiera y de aseguramiento de la información que conformen un sistema único y homogéneo de alta calidad dirigido hacia la convergencia con estándares internacionales de aceptación mundial.

El desarrollo de este sistema tendrá en cuenta los roles de cada una de las autoridades que participen en la creación de normas de contabilidad, información financiera y aseguramiento de la información según el esquema fijado en las Leyes 298 de 1996 y 1314 de 2009 que distingue entre autoridades de regulación , supervisión y normalización técnica”.

Sin embargo, pese a la coordinación interinstitucional que llevan a cabo la Contaduría General de la Nación, Los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y Comercio, Industria y Turismo, el Consejo Técnico de la Contaduría pública, y otras entidades como las Superintendencias y la DIAN, no se comprende que se estén llevando a cabo dos procesos distintos (Armonización y convergencia).

No obstante lo señalado por la Contaduría General de la Nación, surge la pregunta respecto a si los procesos de armonización son los más adecuados cuando se trata de empresas gubernamentales que no son “de interés público” puesto que se verían enfrentadas a las asimetrías derivadas de la estructura de la regulación contable si se compara con el sector privado. Esto es así porque están regidas por la Contaduría General de la Nación como organismo regulador y normalizador, mientras las empresas del sector privado con quienes compiten en un mismo mercado en condiciones de igualdad y libre competencia, están reguladas por los Ministerios de Hacienda y Crédito Público-MHCP y de Comercio, Industria y Turismo-MCIT, con un normalizador diferente el cual es el Consejo Técnico de la Contaduría Pública-CTCP.

Las estructura de regulación en colombia difiere entonces de la existente para la expedición de los estándares de información financiera internacionalmente, si se tiene en cuenta que el IASB es el organismo que a nivel internacional emite los estándares para las empresas tanto privadas como gubernamentales, garantizando la existencia de una sola regulación, y no es que debiera adoptarse el mismo esquema de regulación que existe en el plano internacional sólo porque sí, sino porque dicho esquema no se fundamenta en la clase de propietarios o inversionistas de una empresa o entidad (Estado – Sector privado – mixta) sino en las características de los sectores a los cuales pertenecen (Gobierno – Mercado de bienes y servicios) y es el esquema que el sector privado ha adoptado mediante una validación local que separa el regulador y el normalizador .

Pasará lo mismo con las demás empresas estatales? De ser así, los esfuerzos y los costos de los estudios de “armonización” se perderían como sucedió con los estudios realizados para que las empresas gubernamentales “de interés público” armonizaran, lo cual fue infructuoso porque luego se les permitió aplicar el esquema de regulación privado, como se había advertido por algunos expertos y conocedores del tema con mucho tiempo atrás.

Adicionalmente, quedan al menos algunos interrogantes como: ¿Es posible que la regulación contable emitida por la CGN y los Ministerios contenga criterios de reconocimiento diferentes? ¿Quién dirimiría las diferencias de criterios contables que puedan llegar existir entre la CGN y los Ministerios? En ese escenario, ¿tendrá alguna incidencia que la CGN sea una Unidad Administrativa Especial adscrita al MHCP? ¿Deben los organismos de inspección, vigilancia y control (Superintendencias) evaluar el cumplimiento de dos regulaciones para entidades con similares características? ¿En caso de que existan normas con criterios distintos, y en el evento de una licitación o presentación de propuesta para un mismo posible cliente, ¿deben presentarse conciliaciones entre las dos regulaciones? ¿una empresa gubernamental debe hacer un proceso de conversión o de homologación a las normas contables que aplican las empresas privadas o viceversa? Si no se presenta nada de lo anterior, y se cumple cabalmente el mandato del artículo 12 de la Ley 1314, ¿no resultaría más práctico que existiera un solo regulador? ¿No podría ser el regulador de las empresas del sector público y privado el CTCP y que la CGN solo emita las normas para las entidades de gobierno?

Esto último no resulta descabellado puesto que para los propósitos de consolidación que lleva a cabo la CGN las empresas gubernamentales seguirían cumpliendo con el reporte de información para efectos de la elaboración del Balance General de la Nación a través de un proceso de homologación tal como sucede en la actualidad en el caso de las entidades financieras del sector público.

Sin embargo, esto no resultaría necesario si la Contaduría General de la Nación no consolidara en un solo juego de estados financieros a las entidades de gobierno y a las empresas gubernamentales; pues podría presentar unos estados financieros que incluyan solamente a las entidades de gobierno general que aplicarían el RCP, y otro que se consolidaría con la información de las empresas gubernamentales quienes aplicarían las normas emitidas por los Ministerios. Dicha consolidación no sería contraria al mandato constitucional y legal y si generaría estados financieros consolidados desagregados de acuerdo a las funciones económicas del Estado.

De otra parte, para el caso de las entidades de gobierno general, de conformidad con lo señalado en las distintas capacitaciones de la Contaduría General de la Nación se encuentra en la actualidad en un proceso de estudio de las últimas versiones de las NICSP emitidas por la IFAC, con el propósito de actualizar las normas contables para este tipo de empresas, dado que en el año 2007 entró en vigencia el Régimen de Contabilidad Pública producto de una primera armonización con los NICSP.

Para este proceso de actualización de las normas aplicables a las entidades de gobierno resultaría adecuado para la Contaduría General de la Nación y sobre todo para las entidades del sector público, sus representantes legales, sus directivos, los contadores públicos responsables de la preparación de la información, los órganos de control, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística-DANE, el Departamento Nacional de Planeación-DNP, los auditores y revisores fiscales que se siguiera un proceso similar al adelantado por la IFAC para la elaboración del Marco Conceptual. Dicho proceso consta de cuatro fases[i], a saber: Fase 1: Alcance de la información financiera, los objetivos y usuarios de los Reportes Financieros de Propósito General, las características cualitativas incluidas en estos reportes y la entidad reportante; Fase 2: Definición y reconocimiento de los elementos de los estados financieros; Fase 3: Consideraciones de la base o bases de medición que pueden ser adoptadas por los elementos que son reconocidos en los estados financieros; Fase 4: Consideraciones de los conceptos que pueden ser adoptados para presentar la información inanciera y no financiera en los Reportes Financieros de Propósito General. Un proceso como este sería más adecuado en aras de la legitimidad como se señaló en párrafos anteriores y mejoraría ampliamente los sistemas de planificación de recursos empresariales (Enterprise Resource Planning ERPs) y los Sistemas Integrados de Información Financiera mediante los cuales se procesan automática y sistémicamente los hechos financieros y económicos, considerando que la información financiera pública hace parte de la Administración financiera pública, y que la contabilidad es un proceso transversal con impacto transaccional y no transaccional en cuanto a la valoración, gestión, previsión de activos y pasivos, como son la administración de portafolios, bienes y derechos, entre otros.

En los gremios profesionales y en la academia ha tenido poca acogida que la discusión del proceso de armonización que adelanta la Contaduría General de la Nación no sea un proceso abierto en donde participen diferentes actores. En el proceso de discusión han participado sólo algunas empresas públicas que, en su mayoría, participan también en los Comités del Consejo Técnico de la Contaduría Pública quien adelanta un proceso de convergencia hacia IFRS para las empresas del sector privado.

Un proceso de discusión abierto a múltiples actores otorga legitimidad a los procesos de regulación, los cuales no deben basarse solamente en el poder de imposición que tiene la administración pública para darle el carácter de obligatorio. Es necesario considerar que proceso de actualización de la normatividad contable es de alto interés público dado que se refiere a la forma en que se reconoce, se miden, se presenta y se revela información respecto a los recursos públicos..

Quizás con una mayor participación se evitarán los dobles esfuerzos normativos y se ahorrarán costosos estudios de “armonización” aplicables a las empresas gubernamentales as, evitando así que luego de estas “investigaciones” se llegue a la más elemental conclusión: que las empresas estatales así no sean de “interés público” deben aplicar la regulación contable que aplican sus similares y que la Contaduría General de la Nación se debe concentrar en la regulación de las entidades del Gobierno General que aplican las NICSP (IPSAS).

Además se debe tener en cuenta que si los estándares internacionales de contabilidad e información financiera no se adoptan, se corre el riesgo de diseñar unas normas contables que terminen siendo una colcha de retazos, razón por la cual las empresas del Estado no podrían señalar en sus Estados Financieros que éstos cumplen con dichos estándares sino que simplemente cumplen con las normas contables colombianas. Ahora, si se trata de desarrollar un modelo contable propio basado en los estándares internacionales existentes, no debería llamarse el proceso convergencia o armonización a los estándares emitidos por el IASB o la IFAC si es que no se va a ir realmente hacia esos estándares, pues en ese caso no se aplicarían los estándares sino unas normas basadas en estándares, algo que es muy distinto.

[i] International Public Sector Accounting Standards Board. Conceptual Framework for General Purpose Financial Reporting by Public Sector Entities: Presentation in General Purpose Financial Reports
[i] Memorias Cátedra Nacional de Contabilidad Pública Edgar Fernando Nieto Sánchez

Autor:

John Edward Torres Pinilla
Contador Público
Especialista en Hacienda Pública
Docente Universitario Contabilidad Internacional, Hacienda Pública y Contabilidad Pública
Cel. 314 416 5744 – 311 263 7197
Email: jtorres@globalcontable.com
           john.torres@unimilitar.edu.co**********

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