Proyecto de ley de financiamiento 2018: deficiencias importantes en algunas propuestas

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  • Publicado: 7 noviembre, 2018

Proyecto de ley de financiamiento 2018: deficiencias importantes en algunas propuestas

Los 87 artículos del proyecto de Ley de financiamiento radicado el 31 de octubre de 2018 terminarían afectando 164 normas del ET y otras 19 normas adicionales. En varias de las propuestas allí planteadas se pueden detectar importantes deficiencias que deberá corregir el Congreso durante su trámite.

Cumpliendo con la eterna costumbre de los más recientes presidentes que hemos tenido en nuestra nación (los cuales tramitaron reformas tributarias a los pocos meses de posesionarse), el Gobierno del nuevo presidente Iván Duque (posesionado el 7 de agosto de 2018), invocando la norma del artículo 347 de la Constitución Nacional; radicó el 31 de octubre de 2018 un proyecto de Ley de financiamiento con el que busca conseguir los 14 billones de pesos que estarían haciendo falta para cubrir los 259 billones del presupuesto general de la Nación para el año 2019, este último aprobado en el Congreso el 17 de octubre de 2018.

Irónicamente el propio presidente Duque, mientras era senador, se había opuesto a la iniciativa del anterior presidente Santos, cuando este acudió en diciembre del 2014 a la figura de tramitar una Ley de financiamiento (que se convirtió en la Ley 1739 de diciembre 23 de 2014 y fue declarada exequible en sentencia C-015 de enero 27 de 2016), para conseguir los recursos faltantes del presupuesto del año 2015, algo que se logró principalmente estableciendo sobretasas al impuesto CREE e imponiendo un impuesto a la riqueza durante los años 2015 a 2018 para las personas jurídicas y naturales que a enero 1 de 2015 tuviesen patrimonios líquidos superiores a 1.000 millones.

Sin embargo, en el caso del nuevo proyecto de Ley de financiamiento que fue radicado por el Gobierno del presidente Duque (el cual consta por ahora de 87 artículos que afectarían 164 normas del Estatuto Tributario –ET– y otras 19 por fuera de dicho estatuto), e incumpliendo evidentemente las múltiples promesas que había hecho en su campaña presidencial cuando anunciaba que no aumentaría los impuestos; se ha propuesto que los 14 billones faltantes para el presupuesto del año 2019 se conseguirían principalmente imponiendo un nuevo tributo de IVA del 18 % a todos los bienes y servicios que hoy están gravados con la tarifa especial de IVA del 5% (ver artículos 468-1 y 468-3 del ET que serían derogados con el artículo 87 del proyecto), e imponiendo ese mismo IVA del 18 % a todos los bienes exentos del artículo 477 del ET (el cual desaparecería del Estatuto) y también a una gran cantidad de los bienes y servicios que hasta ahora están excluidos (principalmente bienes y servicios que hacen parte de la canasta familiar, ver los artículos 2 y 11 del proyecto que modificarían a los artículos 424 y 476 del ET).

Adicionalmente, y también de forma bastante irónica, a pesar de que el objetivo del proyecto de ley es el de conseguir mayores recursos para los gastos del Estado, en el texto del mismo se están proponiendo importantes reducciones al impuesto de renta de las personas jurídicas y naturales, las cuales incluso podrían empezar a acogerse a un nuevo y excesivamente beneficioso régimen de tributación simple (ver el artículo 57 del proyecto), propuesta que se sustenta en la idea de que al disminuírseles el impuesto de renta a las empresas se reactivaría aún más la economía nacional, lo cual no siempre es cierto.

Una vez estudiado el texto del proyecto de ley de financiamiento radicado el 31 de octubre de 2018, a continuación destacaremos varias de las que consideramos deficiencias importantes en el cuerpo de las propuestas planteadas por el Gobierno nacional y que por tanto deberían ser corregidas mientras se le da trámite a la reforma en el Congreso.

Aumento del IVA a la canasta familiar, su devolución a familias pobres y los efectos en la economía

“como la gran mayoría de familias de pocos recursos se empezarían a ver afectadas por el cobro de un IVA tan alto en sus alimentos básicos, el Gobierno propone hacerles una “compensación” bimestral de 3 UVT”

El Gobierno nacional indica que si los bienes de la canasta familiar que hasta ahora han estado excluidos y/o exentos de IVA (tales como la papa, los huevos y la leche) se gravan con un impuesto del 18 %, se lograría entonces que las pocas familias ricas de Colombia no se sigan beneficiando de ahorrarse el tributo sobre tales bienes. Además, como la gran mayoría de familias de pocos recursos se empezarían a ver afectadas por el cobro de un IVA tan alto en sus alimentos básicos, el Gobierno propone hacerles una “compensación” bimestral de 3 UVT (hoy día $99.468), pero solo al 30 % de ellas. Esto se haría con dineros que se les otorgarían a quienes figuren como inscritos en el Sisbén (ver artículo 1 del proyecto y la respuesta a la pregunta 2 del cuestionario de preguntas frecuentes sobre el proyecto de ley publicado por el Ministerio de Hacienda el 1 de noviembre de 2018).

En relación con lo anterior es fácil descubrir que si la propuesta del Gobierno se llevara a la práctica lo que perfectamente podrá suceder es lo siguiente:

a. Las familias ricas podrían dejar de consumir las grandes cantidades de bienes de la canasta familiar que están acostumbradas a adquirir (así, por ejemplo, en vez de diez botellas de leche en la semana, podrían pasar a consumir solo siete). Lo mismo harían las familias de estratos medios, todo lo cual al final provocará una importante caída en las ventas de los productores y comerciantes.

b. Las familias más pobres seguirán comprando sus bienes directamente en las plazas de mercado (como siempre lo han hecho), y allí es obvio que nunca se les cobrará IVA pues las compras se las hacen directamente a los campesinos productores que siembran los productos y que ahora empezarían a decir que pertenecen al régimen simplificado del IVA, régimen que con el proyecto de ley cambiaría de nombre para empezar a llamarse “no responsables del IVA” (ver el artículo 5 del proyecto de ley y el nuevo parágrafo 3 que se agregaría al artículo 437 del ET, ver también la derogación del artículo 499 del ET que se haría con el artículo 87 del proyecto de ley). Por tanto no tendría lógica que el Gobierno nacional les compense a esas familias pobres un IVA que en realidad nunca han pagado.

c. Cuando las familias más pobres decidan comprar en sitios que sí les facturan IVA, es claro que el consumo de cada familia es diferente y por tanto el IVA que pagaría cada familia sería diferente (pues el consumo depende del número de miembros de cada familia). Así no tendría lógica que el Gobierno nacional beneficie a todas las familias con un mismo valor por “compensación” de 3 UVT bimestralmente.

d. Si se cobra un IVA del 18 % por los alimentos más básicos de la dieta de los seres humanos, en ese caso las fundaciones, asociaciones y otras entidades que trabajan alimentando a los más necesitados ya no podrán comprar tantos alimentos como quisieran para poder seguir llevando a cabo su labor humanitaria.

Por lo anterior creemos que en la práctica la propuesta de gravar con un IVA del 18 % a los productos sensibles de la canasta familiar, solo serviría para que se frenen muchas de las ventas del sector empresarial (lo cual no es conveniente para la economía de ningún pías), o para que se frenen las labores en las fundaciones y demás entidades humanitarias y hasta para que se terminen efectuando inadecuadas compensaciones con los recursos públicos. Lo mejor sería gravar dichos bienes con una tarifa más pequeña (quizás del 2%), y devolver el IVA solo a las familias pobres que demuestren que sí lo pagaron efectivamente (algo que solo se podría demostrar cuando acudan a sitios que facturen sus ventas).

Incluso sería mejor pensar en gravar con un IVA, aunque sea pequeño, a las exportaciones de muchos bienes y servicios que hoy día son operaciones totalmente exentas (ver artículo 481 del ET).

Creación del Régimen Simple de tributación pondría en peligro los recursos a favor del Sena, ICBF, EPS y otras entidades

El artículo 57 del proyecto de ley modificaría totalmente los artículos del 903 al 917 del ET, eliminando de un solo tajo el régimen de tributación conocido como el Monotributo, el cual fue creado hace apenas dos años con la Ley 1819 de diciembre de 2016. Este permitía a las personas naturales, comerciantes y peluquerías con ingresos anuales de hasta 3.500 UVT salirse voluntariamente del régimen ordinario del impuesto de renta y pagar al Estado solamente entre 12 y 26 UVT como impuesto anual de acuerdo con su nivel de ingresos brutos.

Como el acogimiento voluntario al régimen del Monotributo fue un total fracaso (pues por ejemplo por el año gravable 2017 solo se acogieron 58 personas naturales en todo el país), ahora el Gobierno está planteando eliminar dicho régimen y crear lo que se conocería como el régimen simple de tributación, el cual tendría las siguientes características básicas:

a. Es un régimen voluntario al cual se podrán acoger las empresas nacionales (tanto de persona natural residente como de persona jurídica nacional), siempre que en el año anterior hayan obtenido ingresos brutos fiscales por todo concepto que estén entre 1.400 UVT y 80.000 UVT (hoy día $46.418.000 y $2.652.480.000), y siempre y cuando no figuren en el listado del artículo 906 del ET (lista en la que se indica el tipo de empresas que no se podrán acoger a este régimen, entre ellas las sociedades que sean entidades financieras, o las sociedades cuyos socios o administradores tengan en sustancia una relación laboral con un contratista, por tratarse de servicios personales prestados con habitualidad y subordinación).

“deberán notificar antes de enero 31 del año siguiente su intención de acogerse el régimen simple (algo que por el año 2019 se podrá hacer hasta julio 31 de 2019)”

Estas empresas deberán notificar antes de enero 31 del año siguiente su intención de acogerse el régimen simple (algo que por el año 2019 se podrá hacer hasta julio 31 de 2019) y empezarán a pagar de forma bimestral, en un formulario especial a lo largo de ese mismo año fiscal y de forma anticipada, el impuesto especial que se calcula solo sobre sus ingresos brutos fiscales ordinarios con tarifas que oscilan entre el 2,6 % y el 13,6 % (todo dependiendo de su actividad económica y de su rango de ingresos bimestrales, ver tablas con tarifas en lo que sería la nueva versión el artículo 908 del ET, modificado por el artículo 57 del proyecto de ley). Con el pago de ese tributo quedaría cubierto tanto el impuesto de renta, como el impuesto nacional al consumo –INC– (en caso de corresponder a negocios relacionados con actividades de restaurantes y bares), y el impuesto municipal de industria y comercio. Al respecto se aclara que el impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros, para todas las actividades y sin importar el municipio donde estén ubicadas las empresas, corresponderá a la parte que se calcule con la tarifa del 0,6 % (la cual ya está sumada dentro de las tarifas globales antes mencionadas). Ese dinero sería luego trasladado por la Dian a los diferentes municipios.

b. A estas empresas no se les deberán practicar retenciones en la fuente a título de renta y ellas mismas tampoco deberán practicar ninguna retención ni autorretención a título de renta (excepto cuando cancelen valores por pagos labores).

c. Al final del año, y antes de marzo 15 del año siguiente, presentarán su declaración anual en un formulario especial al cual le restarán los valores pagados de forma anticipada a lo largo del año fiscal. Si se origina finalmente un saldo a pagar, deberán presentar con pago total la respectiva declaración.

d. Estas empresas no estarán sujetas a renta presuntiva (ver artículo 67 del proyecto), y por no pertenecer al régimen ordinario del impuesto de renta tampoco estarán sujetas a rentas por comparación patrimonial, ni deberán calcular anticipos al impuesto del año siguiente.

e. Si son responsables del IVA, estas empresas presentarán una declaración anual. Pero el pago de dicho IVA lo deberán haber realizado de forma anticipada a lo largo del año fiscal en el mismo formulario en el cual se liquida el impuesto que mencionamos en el punto b) de esta lista.

De acuerdo con todo lo anterior, es importante destacar que esta importante propuesta contiene tres defectos técnicos bastante grandes, a saber:

a. En primer lugar, es claro que las personas jurídicas que se terminen acogiendo al régimen simple no tributarían con la tarifa del artículo 240 del ET (la cual en el artículo 69 del proyecto de ley se plantea que irá reduciéndose desde el 33 % hasta el 30 % entre los años 2019 y 2022), pero sí gozarían al mismo tiempo de los beneficios de exoneración de los aportes parafiscales al Sena, ICBF, EPS y otras entidades que se contemplan en el artículo 114-1 del ET, así lo confirma lo que sería la nueva versión del artículo 903 del ET. Frente a tal escenario, es obvio entonces que el Sena, ICBF y EPS y demás entidades mencionadas en el artículo 243 del ET se perjudicarían enormemente pues no recibirían ninguna parte del impuesto especial que liquidarán las empresas acogidas al Régimen Simple. En efecto, y porque el proyecto de ley no dice nada al respecto, se entiende que el Sena, ICBF, EPS y demás entidades del artículo 243 del ET solo seguirían recibiendo lo que se recoja con nueve puntos de la tarifa aplicable a las pocas sociedades que sí permanecerían en el régimen ordinario y liquiden su impuesto tradicional de renta con la tarifa del artículo 240 del ET (actualmente del 33 %). Por tanto, creemos que esto es algo que se tendrá que corregir cuando los congresistas estén estudiando el proyecto de ley, pues no se pueden poner en riesgo los ingresos a favor de entidades tan importantes como las mencionadas y otras del artículo 243 del ET.

b. En segundo lugar, si las personas jurídicas que se acojan al régimen simple dejarían de pertenecer al régimen ordinario, en ese caso sucedería que cuando pretendan distribuir sus utilidades contables después de impuestos a sus socios o accionistas, tales utilidades se entregarían como dividendos o participaciones totalmente gravados en cabeza de dichos socios o accionistas (los cuales, en caso de ser personas naturales residentes, tributarían sobre dichos dividendos con la tarifa del inciso segundo del artículo 242 del ET, el cual pretende ser modificado con el artículo 26 del proyecto de ley, para establecer que tal tarifa será la misma que aplica a las sociedades comerciales contenida en el artículo 240 del ET, que actualmente es de 33 % y que se propone reducir luego hasta el 30 % en el 2022, y si son personas naturales no residentes tributarían sobre sus dividendos con la tarifa del 35% del artículo 247 del ET). Lo anterior es así por cuanto el proyecto de ley no dice cómo se calcularían las utilidades contables no gravadas de las sociedades acogidas al régimen simple, y en consecuencia si se acude a la fórmula del artículo 49 del ET (la cual solo seguiría aplicando a las sociedades que sí permanezcan en el régimen ordinario), el cálculo partiría siempre de una “renta líquida gravable” y un impuesto ordinario de renta de cero pesos con lo cual obviamente el monto no gravable de las utilidades contables también sería de cero pesos.

Resumiendo, es claro que todas las sociedades interesadas en acogerse el régimen simple, tal como está planteado hasta el momento, tendrán que hacer muchos cálculos para confirmar si en verdad les conviene o no.

c. En tercer lugar, si las personas naturales y jurídicas que se acojan al régimen simple de tributación no quedan sujetas a cálculos de renta por comparación patrimonial, ni tampoco a cálculos de rentas líquidas por activos omitidos o pasivos inexistentes (pues tales cálculos solo seguirán aplicando a quienes se queden en el régimen ordinario), en ese caso es obvio que ese tipo de contribuyentes podrán efectuar normalizaciones tributarias sin que les cueste nada, es decir que podrán sacar a relucir en cualquier momento sus patrimonios ocultos sin que dicha normalización aumente la base gravable de sus impuestos (y todo por causa de que el proyecto, tal como está planteado hasta el momento, no le pone ningún límite al patrimonio fiscal que deben poseer para poder inscribirse en el régimen simple). Eso mismo es algo que en el pasado también podían hacer las personas naturales que declaraban en los formularios del Imas y que también pueden hacer actualmente las pocas personas que se acogieron al Monotributo. Por tanto, es claro que la creación de los regímenes alternativos en los cuales los contribuyentes se pueden meter para escapar de pertenecer al régimen ordinario, les seguirá facilitando a los evasores el poder normalizar sus patrimonios con cero costos y eso debería corregirse.

Por último, es importante destacar también que si el proyecto de ley modifica los artículos del 903 al 916 del ET en los que se hacía referencia al Monotributo, en ese caso dentro del proyecto quedó haciendo falta mencionar que también se deberán eliminar los textos de todas las demás normas que actualmente hacen referencia al Monotributo (ver el parágrafo 3 del artículo 512-15, el numeral 1 del artículo 574, el numeral 5 del artículo 592, el inciso segundo del artículo 539, el parágrafo 2 del artículo 641, el numeral 10 del artículo 643, el numeral 4 del inciso tercero del artículo 648 y el parágrafo 3 del artículo 764, todos del ET. Ver también el inciso tercero del literal b) y el parágrafo 3 del artículo 19 de la Ley 789 de 2002 y los artículos del168 al 170 de la Ley 1819 de 2016).

En nuestro editorial Deficiencias del proyecto de ley de financiamiento en renta de personas naturales y jurídicas, puede continuar analizando otros cinco aspectos en los cuales denotamos deficiencias, esta vez relacionadas con el impuesto de renta de las personas naturales y jurídicas.

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