Sentencia 14508 de 15-02-2007

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN  CUARTA

Consejero Ponente: HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ

Sentencia 14508    
15-02-2007
      

Problema Jurídico: Incumbe a la sala decidir si se ajustan a derecho las expresiones “o al momento en que se produjo el pago en exceso o de lo no debido”, y “o al momento del pago en exceso o de lo no debido, según el caso”, del Acuerdo 18 de 1999, artículo 199 y 213 respectivamente, expedido por el Concejo Municipal de Fómeque, por el cual se expide el Estatuto Tributario, se adoptan unos tributos, se fijan unas tarifas y se dictan otras disposiciones para dicho municipio.  

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Bogotá  D.C., quince (15) de febrero de dos mil siete (2007)

Radicación 250002327000200201223-01

Número Interno: 14508                         

CARLOS LEONEL GARCÍA VILLARRAGA contra municipio de FÓMEQUE

ASUNTOS MUNICIPALES

– FALLO –

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 6 de noviembre de 2003 desestimatoria de las súplicas de la demanda, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de nulidad parcial contra los artículos 199 y 213 del Acuerdo  018 de 1999, del Concejo Municipal de Fómeque.

ANTECEDENTES

CARLOS LEONEL GARCÍA VILLARRAGA solicitó la nulidad de las expresiones “ o al momento en que se produjo el  pago en exceso o de lo no debido”, del artículo 199 del Acuerdo 18 de 1999, expedido por el Concejo Municipal de Fómeque y “ o al momento del pago en exceso o de lo no debido, según el caso” , del artículo 213 ibídem.

Los apartes acusados son los que se subrayan a continuación:

“ Artículo 199.-Compensación de deudas.- Los contribuyentes que tengan saldos a favor originados en sus declaraciones tributarias o en pagos en exceso o de lo no debido, podrán solicitar su compensación con deudas por concepto de impuestos, retenciones, intereses y sanciones, de carácter municipal, que figuren a su cargo.

La solicitud de compensación deberá presentarse dentro de los dos años siguientes al vencimiento del plazo para presentar la respectiva declaración tributaria o al momento en que se produjo el pago en exceso o de lo no debido.   (…)

Artículo 213 Término para solicitar la devolución o compensación de saldo a favor.

La solicitud de devolución o compensación de tributos administrados por la Secretaría de Hacienda Municipal-Tesorería Municipal, deberá presentarse dentro de los dos años siguientes al vencimiento del plazo para devolver o al momento del pago en exceso o de lo no debido, según el caso . (…)”

LA DEMANDA

CARLOS LEONEL GARCÍA VILLARRAGA solicitó la nulidad de las expresiones “ o al momento en que se produjo el  pago en exceso o de lo no debido ”, del artículo 199 del Acuerdo 18 de 1999, expedido por el Concejo Municipal de Fómeque y “o al momento del pago en exceso o de lo no debido, según el caso ”, del artículo 213 del mismo.

El demandante acusó como violados los artículos 5, 6, 13, 29, 84, 121, 189 [11], 229, 313 y 363 de la Constitución Política ; 66 de la Ley 383 de 1997; 11 y 21 del Decreto 1000 del mismo año; 2536 del Código Civil y 240 del Código de Régimen Político y Municipal.

Conforme al artículo 66 de la Ley 383 de 1997 (A) las normas sobre procedimiento del Estatuto Tributario son obligatorias para los municipios.

El Decreto 1000 de 1997, reglamentario del Estatuto Tributario, reguló el proceso de devolución y compensación de pagos en exceso o de lo no debido; en consecuencia, el Concejo no podía  fijar un plazo distinto al señalado en los artículos 11 (B) y 21 (C) del Decreto en mención, que es de diez años y no de dos, como lo previó el acto acusado.

El acto demandado vulneró los artículos 240 del Código del Régimen Político y Municipal y 121 de la Constitución Política, porque desconoció la primacía de la Ley 383 de 1997 y del Decreto 1000 del mismo año.

También existió violación del artículo 2536 del Código Civil (D) , porque la facultad de los concejos municipales es la de proferir actos que desarrollen la facultad del legislador, no disposiciones que desconozcan la misma.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El municipio se opuso a las pretensiones de la demanda por las siguientes razones:

No existió violación del artículo 66 de la Ley 383 de 1997 por cuanto dicha ley no se refiere a las devoluciones y compensaciones; además, el artículo 4 del Decreto 1000 de 1997 consagra un término de dos años,  como lo hace el acto acusado.

LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal negó las súplicas de la demanda por los motivos que se resumen de la siguiente manera:

Con base en el artículo 66 de la Ley 383 de 1997 en los municipios es aplicable el trámite de las devoluciones previsto en el Estatuto Tributario. El artículo 850 del Estatuto Tributario dispone que el pago en exceso y el de lo no debido se rige por el mismo procedimiento de la devolución de saldos a favor. 

En consecuencia, tanto para la solicitud de devolución de saldos a favor como del pago en exceso o de lo no debido, se aplica el plazo previsto en el artículo 854 ibídem, esto es, dos años, a partir del vencimiento del término para declarar.

No deben tenerse en cuenta los artículos 11 y 21 del Decreto 1000 de 1997, puesto que el Estatuto Tributario, que es un decreto con fuerza de ley, prevalece sobre dicho acto administrativo. Además, el artículo 4 del Decreto 1000 reitera el plazo de dos años, fijado en el artículo 854 del referido Estatuto.

No es aplicable el artículo 2536 del Código Civil, dado que existe una norma especial que es el artículo 854 del Estatuto Tributario. Tampoco se aplica el artículo 240 del Código de Régimen Político y Municipal,  porque fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-037 de 2000.

RECURSO  DE  APELACIÓN

La parte actora sustentó el recurso en los siguientes términos:

El plazo previsto en el artículo 854 del Estatuto Tributario no es aplicable a las solicitudes de devolución de pagos en exceso o de lo no debido, puesto que esa norma sólo se refiere a las peticiones de devolución de saldos a favor.

El acto acusado es ilegal porque el Concejo de Fómeque desbordó el mandato del artículo 66 de la Ley 383 de 1997, pues, el Estatuto Tributario no prevé plazo alguno para obtener la devolución de lo pagado indebidamente o en exceso.

Como no había norma especial tributaria, debía acudirse a las disposiciones de prescripción del Código Civil, como lo hizo el Decreto 1000 de 1997.

El Tribunal cambió de criterio, dado que en sentencia de 20 de septiembre de 2000, expediente 99-0056, al analizar la legalidad de los artículos 136 y 147 del Decreto 807 de 1993, sostuvo que el término para solicitar la devolución del pago de lo no debido o en exceso, es el de prescripción de la acción ejecutiva, esto es, diez años (artículo 2536 del Código Civil).

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La parte actora reiteró los argumentos de la demanda y agregó que los artículos 11 y 21 del Decreto 1000 de 1997 hacen parte del Estatuto Tributario, puesto que lo reglamenta.

Los concejos municipales carecen de competencia para reglamentar las leyes, pues sólo la tiene el Gobierno Nacional. Por tanto, no podía fijar un término de dos años para presentar la solicitud de devolución de los pagos en exceso o de lo no debido. 

El Ministerio Público solicitó confirmar la providencia apelada, en síntesis, porque:

Los concejos municipales no están obligados a adoptar el procedimiento de las compensaciones y devoluciones de pagos en exceso, previsto en el Estatuto Tributario. Sin embargo, no existe ninguna contradicción entre el acto acusado y el Estatuto Tributario, dado que el término para solicitar la devolución de saldos a favor, es de dos años, conforme al artículo 854 del Estatuto Tributario.

Como la ley tributaria no señaló término alguno para solicitar la devolución de pagos en exceso o de lo no debido, el Concejo de Fómeque podía fijarlo.

Los municipios no están obligados a acoger las previsiones del Decreto 1000 de 1997, puesto que sus funciones derivan de la Constitución y la ley; además, el artículo 66 de la Ley 383 de 1997 autoriza la aplicación del Estatuto Tributario, no del reglamento.

La parte demandada no alegó de conclusión.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Debe la Sala decidir si se ajustan a derecho las expresiones “ o al momento en que se produjo el  pago en exceso o de lo no debido”, del artículo 199  y  “ o al momento del pago en exceso o de lo no debido, según el caso” , del artículo 213 del Acuerdo 18 de 1999, expedido por el Concejo Municipal de Fómeque, “por el cual se expide el Estatuto Tributario, se adoptan unos tributos, se fijan unas tarifas y se dictan otras disposiciones para el municipio de Fómeque”.

Los apartes acusados son los que se subrayan a continuación:

“ Artículo 199.-Compensación de deudas.- Los contribuyentes que tengan saldos a favor originados en sus declaraciones tributarias o en pagos en exceso o de lo no debido, podrán solicitar su compensación con deudas por concepto de impuestos, retenciones, intereses y sanciones, de carácter municipal, que figuren a su cargo.

La solicitud de compensación deberá presentarse dentro de los dos años siguientes al vencimiento del plazo para presentar la respectiva declaración tributaria o al momento en que se produjo el pago en exceso o de lo no debido. (…)

Artículo 213 Término para solicitar la devolución o compensación de saldo a favor.

La solicitud de devolución o compensación de tributos administrados por la Secretaría de Hacienda Municipal-Tesorería Municipal, deberá presentarse dentro de los dos años siguientes al vencimiento del plazo para devolver o al momento del pago en exceso o de lo no debido, según el caso . (…)”

El artículo 66 de la Ley 383 de 1997 dispone que para efectos de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro de los impuestos administrados por ellos, los municipios y distritos deben aplicar los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos nacionales.

Las normas de procedimiento tributario se encuentran en el Libro Quinto del Estatuto Tributario. Y, dentro de este Libro están las disposiciones sobre compensaciones (artículos 815, 815-1 y 816) y devoluciones (artículos 850 a 865).

El artículo 850 del Estatuto Tributario señala que los contribuyentes o responsables tienen derecho a solicitar la devolución de los saldos a favor que liquiden en sus declaraciones. También prevé que la DIAN debe devolver los pagos en exceso o de lo no debido que hayan efectuado los contribuyentes, “siguiendo el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor ”.

Por su parte, el artículo 854 ibídem prevé que la solicitud de devolución de saldos a favor debe presentarse a más tardar dos años después de la fecha de vencimiento del término para declarar.

El término en mención, sin embargo, solamente se aplica a las solicitudes de compensación o devolución de saldos a favor, no de pagos en exceso o de lo no debido, pues ese no fue el querer del legislador, quien sólo ordenó  aplicar a tales pagos el procedimiento o trámite de las devoluciones (artículo 850 del Estatuto Tributario), no el término para que las mismas se efectúen.

Como la ley tributaria, que es especial, no señaló un término para que los contribuyentes soliciten la devolución de los pagos en exceso o de lo no debido, debe aplicarse la norma general de prescripción, esto es, el artículo 2536 del Código Civil, conforme al cual la acción ejecutiva prescribe en diez años, y, hoy en cinco, a partir de la modificación que a dicha norma introdujo el artículo 8 de la Ley 791 de 2002. Lo anterior, porque para pedir la devolución de un pago en exceso o de lo no  debido, al igual que de un saldo a favor, debe existir un título que acredite que el contribuyente realizó un pago al fisco que no debía o mayor al que legalmente le correspondía.

En perfecta coherencia, el Gobierno Nacional, a través del Decreto 1000 de 1997, reglamentario del procedimiento de devoluciones y compensaciones consagrado en el Estatuto Tributario, reiteró que el término para pedir la devolución de los saldos a favor , es de dos años, después del vencimiento del término para declarar (artículo 4); y precisó que el plazo para solicitar la devolución de pagos en exceso o de lo no debido , es el de prescripción de la acción ejecutiva, establecido en el artículo 2536 del Código Civil (artículo 11).

De otra parte, si el Estatuto Tributario no señaló plazo alguno para solicitar la devolución de pagos en exceso o de lo no debido, no podía el Concejo de Fómeque, a su arbitrio, fijar uno de dos años, pues, los concejos municipales no son legisladores, sino autoridades administrativas (artículo 311 de la Carta); y, en materia tributaria, deben completa sujeción tanto a la Constitución como a la ley (artículo 313 [4] ibídem).

Dado que el Concejo de Fómeque fijó, sin competencia, un plazo de dos años para solicitar la devolución o compensación de pagos en exceso o de lo no debido, y que dicho término viola los artículos 2536 del Código Civil que consagra la prescripción general de la acción ejecutiva y 854 del Estatuto Tributario, pues éste sólo se refiere a los saldos a favor, se impone  revocar la sentencia apelada, que negó las súplicas de la demanda.

En su lugar, se anularán las expresiones “ o al momento en que se produjo el  pago en exceso o de lo no debido”, del artículo 199 del Acuerdo 18 de 1999, expedido por el Concejo Municipal de Fómeque y “ o al momento del pago en exceso o de lo no debido, según el caso ”, del artículo 213 de la misma norma.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado,  Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

REVÓCASE   la sentencia apelada. En su lugar dispone:

ANÚLANSE las expresiones “ o al momento en que se produjo el  pago en exceso o de lo no debido”, del artículo 199 del Acuerdo 18 de 1999, expedido por el Concejo Municipal de Fómeque, y “ o al momento del pago en exceso o de lo no debido, según el caso ”, del artículo 213 ibídem. 

Cópiese, Notifíquese, Comuníquese y Devuélvase al Tribunal de origen.  Cúmplase.

Se deja constancia de que ésta providencia se estudió  y aprobó en la sesión de la fecha.

LIGIA  LÓPEZ  DÍAZ

Presidente

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ