Sentencia 15448 de 08-05-2008

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  • Publicado: 8 mayo, 2008

Consejo de Estado
Sentencia 15448
08-05-2008

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ.
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL, AEROCIVIL, CONTRA EL MUNICIPIO DE QUIBDÓ.
IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO.
FALLO.
BOGOTÁ, D.C., OCHO (8) DE MAYO DE DOS MIL OCHO (2008).

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia de 18 de noviembre de 2004, del Tribunal Administrativo del Chocó, estimatoria de las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos por los cuales el municipio declaró deudor a Aerocivil y le practicó liquidación de aforo por el impuesto predial unificado.

Antecedentes
Por resoluciones 2355, 2356 y 2357 de 18 de junio de 2002, el alcalde de Quibdó declaró deudor a Aerocivil y le determinó oficialmente el impuesto predial unificado respecto de varios inmuebles en donde funciona el Aeropuerto El Caraño, de dicha ciudad, conforme a la siguiente relación:

Acto administrativo

Inmueble

Periodos
gravables

Cuantía

Resolución 2355 de 2002

Cédula catastral 010101630001000

1998 a 2002

$     7.763.265

Resolución 2356 de 2002

Cédula catastral 000000000001000

1984 a 2002

$ 458.843.168

Resolución 2357 de 2002

Cédula Catastral

1998 a 2002

$ 382.615.899

Mediante Resolución 4298 de 2 de septiembre de 2002, el alcalde confirmó los actos recurridos.

La demanda

Aerocivil solicitó la nulidad de los actos que le determinaron oficialmente el impuesto predial unificado y a título de restablecimiento del derecho pidió que se declare que está a paz y salvo por el impuesto predial de 1994 a 2002 y que se encuentra excluida de dicho tributo.
La actora alegó como violados los artículos 29 y 63 de la Constitución Política; 715 a 720 del Estatuto Tributario; 3° y 50 del Código Contencioso Administrativo; 23 de la Ley 446 de 1998; 66 de la Ley 383 de 1997; 4° y 683 del Decreto 823 de 1987; 674 y 678 del Código Civil; 1811 del Código de Comercio y 13 de la Ley 3ª de 1977.
Como concepto de violación expuso, en síntesis, lo siguiente:
El municipio violó el debido proceso porque no emplazó a la demandante para que declarara ni la requirió para que pagara la supuesta obligación tributaria a su cargo.
Las resoluciones por las cuales se determinó el impuesto a la actora no contienen los requisitos de la liquidación de aforo (E.T., art. 719). Además, carecen de motivación, porque se limitan a señalar que Aerocivil debe el impuesto predial por los periodos que allí se indican sin explicar de dónde salen las cifras, ni cuáles son los elementos de la deuda tributaria.
Así mismo, los actos acusados concedieron los recursos de reposición y apelación, para lo cual se dio un término de cinco días, a pesar de que conforme al artículo 720 del Estatuto Tributario, de obligatoria aplicación según el artículo 66 de la Ley 383 de 1997, el medio de impugnación procedente era la reconsideración, cuyo plazo de interposición es de dos meses.
De otra parte, los actos demandados fueron indebidamente notificados, pues, se dieron a conocer por correo, a pesar de que el artículo 23 de la Ley 446 de 1998 expresamente obliga notificar a las entidades públicas en forma personal.
La violación del debido proceso se hizo más evidente con el inicio casi inmediato del trámite de cobro y el embargo de los dineros de la actora.
Aunque la Resolución 4299 de 2002 declaró prescritas las obligaciones tributarias por concepto del impuesto predial del inmueble de que da cuenta la Resolución 2356 de 2002, desde 1984 hasta el tercer trimestre de 1994, también debió declarar la prescripción desde el cuarto trimestre de 1994 hasta 1996, por cuanto la liquidación de aforo se notificó después de los cinco años que tiene la administración para proferir dicho acto. El artículo 4° del Decreto 823 de 1987, aplicable al demandado, obliga a las administraciones a decretar de oficio la prescripción de la acción de cobro.
Conforme a los artículos 63 de la Constitución Política; 674 y 678 del Código Civil y 1811 del Código de Comercio, no procede ningún tributo sobre los bienes de uso público, como los aeropuertos, pues son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
Según el artículo 13 de la Ley 3ª de 1977, los aeropuertos pertenecen a la Nación y de acuerdo con el artículo 21 del Decreto 1226 de 1908, los bienes de la Nación no pueden ser gravados por los municipios. Por su parte, el artículo 61 de la Ley 55 de 1985, recogido en el artículo 194 del Decreto 1333 de 1986, solo grava con el impuesto predial los inmuebles de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional. En consecuencia, los bienes de la Nación, los ministerios, los departamentos administrativos y las unidades administrativas especiales no son objeto de tributo municipal alguno.
Como la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil es un organismo de la Nación, adscrito al Ministerio de Transporte, no puede ser gravada con el impuesto predial.
No es cierto que los municipios tengan autonomía absoluta para gravar la propiedad inmueble, puesto que la misma se ejerce de conformidad con la Constitución y la ley. El hecho de que el impuesto predial pertenezca a los municipios no significa que los mismos puedan ampliar los elementos esenciales del tributo.

Contestación de la demanda

El municipio no contestó la demanda.

La sentencia apelada

El tribunal anuló los actos acusados y a título de restablecimiento del derecho declaró que la actora está a paz y salvo con el municipio de Quibdó por concepto del impuesto predial frente a los inmuebles objeto de los actos demandados. Las razones de su decisión se sintetizan así:
Según el artículo 194 del Decreto 1333 de 1986 los bienes de la Nación, como los aeropuertos, no pueden ser gravados con el impuesto predial. Además, en concepto 1469 de 5 de diciembre de 2002 de la Sala de Consulta y Servicio Civil, el Consejo de Estado precisó que la Nación no es sujeto pasivo del impuesto predial y que los aeropuertos y demás bienes que forman parte de la infraestructura aeronáutica de propiedad de la Nación – U.A.E. de La Aeronáutica Civil, son bienes de uso público, por lo que están excluidos de la contribución de valorización y del impuesto predial, a menos que estén en manos de los particulares y el concejo los haya gravado expresamente.
En dicho concepto también se precisó que los bienes fiscales de propiedad de la Nación y administrados por la actora sí son susceptibles de ser gravados con el impuesto predial, como es el caso del Puente Aéreo del aeropuerto de Bogotá, entregado a Avianca en comodato (L. 768/2002, art. 6°). Sin embargo, este no es el caso del concejo de Quibdó, por lo que se concluye que los predios que conforman el Aeropuerto Nacional El Caraño están exentos del impuesto predial.
La Nación no requiere declaratoria alguna de exención como sujeto pasivo del impuesto predial, puesto que nunca ha tenido dicha calidad. Tampoco está obligada a pagar dicho tributo, respecto de los bienes de uso público, pues ello implica desconocer su posición en sus relaciones fiscales con los municipios.

El recurso de apelación

El demandado sustentó la apelación, así:
El fallo no expresó las razones para anular los actos acusados, por lo que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los mismos, dado que el a quo solo se limitó a precisar si la actora era o no sujeto pasivo del impuesto.
De acuerdo con las definiciones de bienes fiscales y bienes de uso público, los aeropuertos son bienes fiscales destinados a la prestación de un servicio público, por lo cual pueden ser gravados con el impuesto de industria y comercio.
La Nación sí puede ser sujeto pasivo del impuesto predial porque este tributo es de propiedad de los municipios (C.P., arts. 1°, 294, 317 y 362). Además, no se encuentra cobijada por ninguna exención conforme al Acuerdo 16 de 1996 del concejo de Quibdó.

Alegatos de conclusión

Aerocivil reiteró los argumentos de la demanda y agregó que conforme a la jurisprudencia y algunas decisiones administrativas, los aeropuertos no están gravados con el impuesto predial. Además, citó jurisprudencia sobre la sujeción a la Constitución y la ley de la facultad impositiva de los municipios, y normatividad acerca del carácter inembargable de los bienes de la Nación, por lo que solicitó el desembargo de las cuentas dentro del proceso de cobro seguido por el municipio de Quibdó.
El demandado no alegó de conclusión.
El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia apelada, con base en el concepto 1469 de 5 de diciembre de 2002 de la Sala de Consulta y Servicio Civil, conforme al cual los aeropuertos de Aerocivil, como el de la ciudad de Quibdó, son de uso público, por lo que se encuentran excluidos del impuesto predial.

Consideraciones de la Sala

En los términos de la apelación precisa la Sala si se ajustan a derecho los actos administrativos por los cuales el municipio de Quibdó determinó a Aerocivil el impuesto predial unificado respecto de varios inmuebles de su propiedad en donde funciona el Aeropuerto El Caraño, de dicha ciudad, conforme a la siguiente relación:

Acto administrativo

Inmueble

Periodos
gravables

Cuantía

Resolución 2355 de 2002

Cédula catastral 010101630001000

1998 a 2002

$     7.763.265

Resolución 2356 de 2002

Cédula catastral 000000000001000

1984 a 2002

$ 458.843.168

Resolución 2357 de 2002

Cédula catastral 010101820001000

1998 a 2002

$ 382.615.899

En concreto, determina si la actora es o no sujeto pasivo del impuesto predial, por ser propietaria de los inmuebles donde funciona el aeropuerto del municipio, aspecto sobre el cual la Sala se ha pronunciado en oportunidad anterior, criterio que ahora reitera(1).
En sentencia de 24 de febrero de 1994, expediente 5001, la Sección Cuarta hizo un recuento de la evolución normativa del impuesto predial, en los siguientes términos:
El impuesto predial fue establecido por la Ley 48 de 1887, que autorizó a los departamentos para crearlo y recaudarlo, destinando un porcentaje del dos por mil a favor de los municipios, como un impuesto real sobre la propiedad inmueble.
La Ley 20 de 1908 estableció como renta propia del departamento el recaudo de dicho impuesto, sin perjuicio del porcentaje correspondiente al municipio. Los artículos 97 de la Ley 4ª de 1913 y 1° de la Ley 34 de 1920 fijaron el dos por mil como la tasa máxima con que los departamentos y municipios podían gravar la propiedad raíz.
El artículo 2° del Decreto-Ley 2413 de 1948 estableció un impuesto del dos por mil sobre toda propiedad raíz, que se cobraría con el de catastro y exceptuó de este tributo a los municipios que tuvieran una tasa para el impuesto predial o contribución de caminos superior al dos por mil.
Mediante Decreto Legislativo 2185 de 1951 se le asignó al impuesto un carácter municipal y se dispuso que los alcaldes quedarían facultados para recaudarlo y disponer de su producto.
Por el artículo 2° de la Ley 29 de 1963 se derogaron todas las disposiciones de carácter nacional que decretaban exoneraciones o exenciones del impuesto predial para personas privadas. Y, en su parágrafo se dispuso que las exenciones temporales continuarían por dos años. Además, la citada Ley limitó las exenciones que podían decretar los municipios.
De este recuento normativo se concluye que “en ningún momento las normas que crearon el tributo, que en sus comienzos fue nacional, establecieron expresamente el gravamen para los inmuebles de propiedad de las entidades públicas, y por el contrario de las normas que derogaron aquellas que concedían exenciones [se] permitía inferir que aquel (sic) solo gravaba a la propiedad privada”(2).
Lo anterior, porque la facultad impositiva de los municipios es derivada, pues debe ejercerse de acuerdo con la Constitución y la ley; y, por ende, los municipios no pueden gravar los bienes públicos sin expresa autorización legal(3).
Dicha autorización fue conferida por el artículo 61 de la Ley 55 de 1985, que dispuso que los bienes inmuebles de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta del orden nacional podían ser gravados con el impuesto predial a favor del respectivo municipio. Por tanto, a partir de la vigencia de la Ley 55 de 1985 solo ciertas entidades públicas eran sujetos pasivos del impuesto predial y dentro de las mismas no se incluyó a la Nación.
Por su parte, con base en las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno Nacional mediante la Ley 11 de 1986, con el fin de codificar las disposiciones constitucionales y legales sobre la organización y funcionamiento de la administración municipal, se expidió el Código de Régimen Municipal (D. 1333/86), el cual no modificó el régimen del impuesto predial.
Fue así como el artículo 194 del Decreto 1333 reiteró que los bienes inmuebles de propiedad de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional podían ser gravados con el impuesto predial en favor del correspondiente municipio, lo que corrobora que solo tales entidades públicas son sujetos pasivos de dicho impuesto.
Por último, la Ley 44 de 1990 que creó el impuesto predial unificado(4), mantuvo el régimen excepcional de las entidades públicas en relación con el impuesto predial, pues no derogó la normatividad preexistente.
Cabe anotar que el artículo 160 del Decreto 1421 de 1993, conocido como el Estatuto de Bogotá D.C., aplicable solo al Distrito Capital, mantuvo las exenciones y tratamientos preferenciales aplicables a los aeropuertos, y, dentro de estos, el régimen excepcional para las entidades públicas en relación con el impuesto predial. Sin embargo, el artículo 134 de la Ley 633 de 2000 excluyó del beneficio tributario del artículo 160 del Decreto 1421 de 1993, a los aeropuertos privatizados y/o que operan por concesión, por lo cual se entienden en igual situación que los privados.
Ahora bien, como resultado de la fusión entre el Fondo Aeronáutico Nacional(5) y el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, ordenada en el artículo 67 del Decreto 2171 de 1992, se creó la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil, cuyo régimen se encuentra previsto en el Decreto 2724 de 1993. Así, el artículo 1° del Decreto 2724 dispuso que la Aerocivil es una entidad especializada, de carácter técnico, adscrita al Ministerio de Transporte, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
Las Unidades Administrativas Especiales con personería jurídica, como Aerocivil, hacen parte del sector descentralizado por servicios de la rama ejecutiva, junto con los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional, entre otras entidades (L. 489/98, art. 38). Su régimen es el consagrado en la ley que las crea y en lo no previsto por esta, se aplican las normas de los establecimientos públicos (art. 82 lbíd.).
Aunque, de manera subsidiaria, la ley permite aplicar las normas de los establecimientos públicos a las Unidades Administrativas Especiales con personería jurídica, tal remisión no significa que estas entidades y los establecimientos públicos sean lo mismo, pues, se aplican a las unidades administrativas especiales las leyes que las crean y solo en caso de que no haya previsión especial se aplican los preceptos que rigen los establecimientos públicos.
Dado que Aerocivil es una unidad administrativa especial con personería jurídica, no es sujeto pasivo del impuesto predial, por cuanto las entidades públicas solo son sujetos obligados a la declaración y pago del impuesto en mención si son establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional.
De otra parte, el artículo 2° del Decreto 2724 de 1993 prevé que a Aerocivil le corresponde administrar directa o indirectamente los aeropuertos de su propiedad o de propiedad de la Nación(6).
No obstante, los aeropuertos públicos son bienes de uso público, que no se encuentran gravados con el impuesto predial, puesto que su uso pertenece a todos los habitantes del territorio (C.C., art. 674). Lo anterior, porque los aeródromos públicos, que son las superficies destinadas a la llegada y salida de aeronaves (C. Co., art. 1809), son para uso público (art. 1811 ibíd.). Además, el transporte aéreo es un servicio público esencial (L. 336/96, art. 68).
Los bienes de uso público son aquellos de propiedad pública, administrados por el sujeto público titular del derecho de dominio para el uso y goce de la comunidad. Tales bienes están sometidos a un régimen jurídico especial, se encuentran por fuera del comercio en consideración a la utilidad que prestan en beneficio común, y son inalienables, inembargables e imprescriptibles por disposición constitucional (Carta, art. 63).
El ser inenajenables se refiere a la imposibilidad de que exista alguna mutación del dominio o de sus elementos esenciales, pues tales bienes están destinados al uso público; y es natural que no puedan celebrarse actos que atenten contra ese uso común(7). La inembargabilidad, que se desprende de la inalienabilidad, significa que los bienes de uso público no pueden ser objeto de embargos. Y, la imprescriptibilidad, por su parte, se debe a que la prescripción reposa en la posesión y esta, a su vez, en la exclusividad. “Y mal puede coexistir una posesión exclusiva de una persona con el uso común de todos”(8).
Además de los bienes de uso público, existen los fiscales o patrimoniales, que son aquellos que pertenecen a las entidades públicas como si fueran personas de derecho privado; en consecuencia, son objeto de toda clase de actos jurídicos y respecto de los mismos las entidades tienen tanto derechos reales como personales.
Sin embargo, al igual que los bienes de uso público, los fiscales son imprescriptibles(9). A pesar de lo anterior, siguen existiendo las dos categorías de bienes públicos, pues la imprescriptibilidad dejó de ser criterio de diferenciación, “sin que por tal razón la disimilitud se haya esfumado”(10).
Cabe anotar que dentro de los bienes de uso público pueden existir áreas que constituyen bienes fiscales de las entidades públicas. Tal es el caso, en los aeropuertos públicos, de las áreas destinadas al comercio y restaurantes, puesto que no corresponden al servicio público de transporte aéreo, a diferencia de los inmuebles donde se encuentran los hangares, talleres, terminales y muelles.
Así pues, los aeropuertos públicos como bienes de uso público que, en general, son, no se encuentran gravados con el impuesto predial, no solo porque son inenajenables, imprescriptibles e inembargables, sino porque la ley no facultó a los municipios para gravarlos con el impuesto en mención, y solo en la ley radica la potestad tributaria.
En el caso concreto, Aerocivil no declaró el impuesto predial por los años 1984 a 2002 respecto del predio con cédula catastral 000000000001000 y por los periodos 1998 a 2002 en relación con los inmuebles identificados con cédulas catastrales 010101820001000 y 010101630001000, donde funciona el Aeropuerto El Caraño, del municipio de Quibdó.
El demandado practicó a la actora liquidación de aforo respecto de los inmuebles en mención. Como Aerocivil es una Unidad Administrativa Especial (D. 2171/92, art. 67), no es sujeto pasivo del impuesto predial por concepto de los inmuebles en donde funciona el aeropuerto de Quibdó, pues, se insiste, las entidades públicas solo están gravadas con dicho impuesto si son establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional (L. 55/85, art. 61 y D. 1333/86, art. 194).
De otra parte, los inmuebles donde funciona el Aeropuerto El Caraño no son bienes fiscales, como lo sostuvo el municipio, sino bienes de uso público, puesto que, son de propiedad pública, administrados por el sujeto público titular del derecho de dominio para el uso y goce de la comunidad. Y, se repite, los aeródromos públicos son para uso público (arts. 1809 y 1811 ibíd.).
Adicionalmente, no está probado que los inmuebles objeto del impuesto se encuentren, en todo o en parte, en poder de los particulares, o que haya áreas de los mismos que se consideren como bienes fiscales.
A su vez, no asiste razón al demandado al afirmar que la actora es sujeto pasivo del impuesto predial en Quibdó, porque dicho tributo es de propiedad del municipio y la ley no puede conceder exenciones y porque el Acuerdo Municipal 16 de 1996 no concedió a la Aerocivil ni a la Nación, exención alguna.
Lo anterior, porque aun cuando el impuesto predial es de propiedad de los municipios, la facultad impositiva de los mismos no es autónoma, sino que se encuentra sujeta a la Constitución y a la ley (C.P., arts. 287 y 313 [4]); y, fue voluntad del legislador determinar que las entidades públicas solo están gravadas con dicho impuesto si son establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional (L. 55/85, art. 61 y D. 1333/86, art. 194). Dicha determinación, tiene que ver con el sujeto pasivo, como elemento esencial del tributo, al cual debe sujeción el municipio al momento de adoptar el tributo en su jurisdicción. No se trata, pues, de una exención dada por la ley respecto de un impuesto local, sino de la definición legal del sujeto pasivo, que, se repite, debe ser acatada por la entidad territorial.
Por último, respecto de la solicitud de la actora formulada en los alegatos de conclusión, en el sentido de que se levante el embargo de las cuentas, decretado dentro del proceso de cobro, la Sala precisa que en caso de existir tales medidas, para el asunto en estudio se levantarán una vez ejecutoriada esta providencia.
Las razones anteriores son suficientes para confirmar la sentencia apelada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 18 de noviembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil, contra el municipio de Quibdó.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.
Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

La presidenta,
María Inés Ortiz Barbosa

Los magistrados,
Ligia López Díaz
Juan Ángel Palacio Hincapié
Héctor J. Romero Díaz

(1) Sentencia de 19 de abril de 2007, Expediente 14226, C.P. Héctor J. Romero Díaz.
(2) Sentencia de 24 de febrero de 2004, Expediente 5001, C.P. doctor Jaime Abella Zárate.
(3) Ibídem.
(4) En virtud del artículo 1° de la Ley 44 de 1990 se fusionaron en el impuesto predial unificado los siguientes tributos; el impuesto predial regulado en el Código de Régimen Municipal; el impuesto de parques y arborización del Código de Régimen Departamental; el impuesto de estratificación socioeconómica creado en la Ley 9ª de 1989 y la sobretasa de levantamiento catastral.
(5) El Decreto 3140 de 1968 creó el Fondo Aeronáutico Nacional como establecimiento público y, por ende, sujeto pasivo del impuesto predial. Sin embargo, el artículo 13 de la Ley 3ª de 1977 dispuso que los inmuebles de propiedad del fondo serían cedidos a título gratuito a la Nación y que los que se adquirieran a partir de la vigencia de esa ley ingresarían también al patrimonio de aquélla. En consecuencia, el fondo dejó de ser sujeto pasivo del impuesto predial, puesto que, por mandato legal, dejó de ser propietario de bienes inmuebles.
(6) En virtud del artículo 13 de la Ley 3ª de 1977 los inmuebles del Fondo Aeronáutico Nacional pasaron a ser de propiedad de la Nación.
(7) José J. Gómez Bienes. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1983, página 99.
(8) Ibídem.
(9) Corte Suprema de Justicia, sentencias de 19 de noviembre de 1978 y 29 de julio de 1999 y Corte Constitucional, Sentencia C-530 de 1996.
(10) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 29 de julio de 1999.

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