Sentencia 15607 de 20-02-2008

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

Bogotá  D. C., veinte (20) de febrero de dos mil ocho (2008)
Radicación número: 76001-23-31-000-2002-03275-01(15607)
Actor: INDUSTRIAS DE BALANZAS BAICO LTDA.
Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN

FALLO

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 28 de febrero de 2005, mediante la cual la Sala de Descongestión de los Tribunales de Cauca, Quindío y Nariño, declaró probada la excepción de caducidad de la acción y, en consecuencia, se inhibió de fallar el proceso del epígrafe.

ANTECEDENTES

Industria de Balanzas Baico Ltda., solicitó la devolución de los saldos a favor registrados en sus declaraciones de IVA de los bimestres 3, 4 y 5 de 1995.

La Administración rechazó las solicitudes de devolución mediante Resoluciones 00012, 000023 y 000026 de 28 de marzo de 1996, 29 de mayo y 7 de junio del mismo año, respectivamente, las cuales se confirmaron en sede del recurso de reconsideración interpuesto contra cada una de ellas.

Baico Ltda. demandó las resoluciones mencionadas y las que las confirmaron, en acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Dichos actos fueron anulados mediante sentencias de 29 de mayo, 24 de septiembre y 30 de octubre del mismo año, las cuales también ordenaron la devolución de los saldos a favor. Tales providencias fueron confirmadas en segunda instancia.

El 2 de marzo de 2001 la actora pidió el reconocimiento y pago de los intereses corrientes generados respecto de los saldos devueltos, desde cuando la Administración rechazó la devolución, hasta la fecha en que las sentencias mencionadas quedaron ejecutoriadas.

Esta petición fue negada por oficio 284 del 15 de mayo del mismo año, dado que los fallos referidos no ordenaron la devolución de intereses. Tal decisión se confirmó en reconsideración, mediante Resolución 000019 de 8 de mayo de 2002. 

LA DEMANDA

La actora demandó la nulidad del Oficio 284 de 15 de marzo de 2001 y de la Resolución 000019 de 8 de marzo de 2002. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene pagarle intereses corrientes indexados sobre los saldos a favor de sus declaraciones de impuesto a las ventas correspondientes a los bimestres tercero, cuarto y quinto de 1995, y que se condene en costas y agencias en derecho a la demandada.

La demandante citó como normas violadas los artículos 1, 2, 29, 95 [9] y 209 de la Constitución Política; 2 y 3 del Código Contencioso Administrativo y 683 y 863 del Estatuto Tributario. Sobre el concepto de violación señaló:

El artículo 863 del E. T. no sujetó a ninguna condición la devolución de intereses corrientes sobre los saldos a favor devueltos, por tanto, la Administración de Impuestos no puede negar dicha devolución con base en una orden administrativa, la cual es un acto administrativo de inferior categoría a la Ley, ni condicionarla a que una sentencia la haya ordenado, so pena de infringir el artículo 6 de la Constitución Política. 

De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el derecho a la devolución de intereses corrientes sobre los saldos a favor opera por ministerio de la Ley, de manera que es obligatorio para la Administración liquidarlos y pagarlos desde la fecha del acto que niega la solicitud de devolución, hasta la del acto o providencia que confirme el saldo a favor. Ello evita que se vulneren los principios de igualdad, equidad, justicia y distribución de las cargas públicas, e impide que se tipifique un enriquecimiento sin causa a favor del Estado, pues la negación de los intereses produce el incremento injustificado del patrimonio de la Administración, en detrimento del patrimonio del contribuyente, y contradice el principio general del derecho que prohíbe a una persona enriquecerse a expensas de otra. 

La no liquidación ni pago de los intereses corrientes a favor de la actora conduce a que ésta coadyuve a las cargas públicas con más de aquello que le corresponde.

El hecho de que la actora no haya pedido la liquidación de intereses corrientes, dentro de las demandas que instauró contra los actos que rechazaron las solicitudes de devolución de los saldos a favor, no impide que dichos intereses se liquiden y paguen, pues, el contribuyente puede solicitarlos dentro del término de prescripción de la acción ejecutiva ordinaria (10 años siguientes a la ejecutoria de la sentencia que ordenó la devolución).

LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La Administración de Impuestos, por conducto de apoderada judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos:

La oportunidad para solicitar la liquidación de intereses corrientes por saldos a favor devueltos no se regula por las disposiciones del Código Civil, sino por el artículo 863 del Estatuto Tributario, en concordancia con el artículo 817 ibídem. Este último dispone la extinción de la obligación tributaria cuando la Administración no ejercita la acción de cobro respecto de las mismas, dentro de los 5 años siguientes a la fecha en que se hicieron legalmente exigibles. 

De acuerdo con ello y dada la fecha de exigibilidad de los saldos a favor devueltos, la solicitud de intereses corrientes del actor es extemporánea.

Además, los intereses corrientes tienen la misma suerte de la solicitud de devolución del saldo a favor respecto del cual se causan, de modo que deben pedirse junto con la devolución de dicho saldo, o por separado, siempre y cuando no se haya extinguido el derecho a exigirlos por vencimiento del término para ejercer la acción de cobro.

El demandante agotó irregularmente la vía gubernativa, toda vez que pidió el reconocimiento de intereses corrientes con fundamento en las disposiciones del C. C. A. 

LA SENTENCIA APELADA

Mediante sentencia de 28 de febrero de 2005, la Sala de Descongestión de los Tribunales del Valle del Cauca, Quindío, Cauca y Nariño, declaró probada la excepción de caducidad y, en consecuencia, se inhibió de fallar sobre la nulidad de los actos demandados. Tales decisiones las fundamentó como sigue: 

El oficio 284 de 2001 por el cual se negó el reconocimiento y pago de intereses corrientes sobre los saldos a favor declarados por la actora en los bimestres 3, 4 y 5 de 1995, no señaló la procedencia de recurso alguno en su contra, no obstante lo cual la demandante interpuso el de reconsideración.
Conforme al artículo 720 del Estatuto Tributario, el recurso de reconsideración no procede contra la decisión denegatoria mencionada, por tanto, la actora debió demandarla directamente, dentro del término de caducidad del artículo 136 del C. C. A., el cual, por la improcedencia del recurso señalado, comenzó a transcurrir a partir del momento en que se introdujo al correo para notificarse a la actora.

Como la actora no presentó la demanda dentro de los cuatro meses siguientes a la introducción de la decisión al correo, operó la caducidad de la acción.

EL RECURSO DE APELACIÓN

La parte actora apeló la sentencia. Al efecto, señaló:

La Resolución 000019 de 8 de marzo de 2002 se notificó por edicto desfijado el 11 de abril de 2002, y quedó ejecutoriada el 12 de abril. Este día comenzó a correr el término de caducidad, pues, según el artículo 136 del C. C. A., los 4 meses para ejercer la acción se cuentan a partir del día siguiente a la notificación, de modo que el plazo venció el 12 de agosto del mismo año, cuando efectivamente se presentó la demanda.

En consecuencia, no operó la caducidad de la acción, ni siquiera en caso de que el término hubiera empezado a contarse el 11 de abril 2002, ya que entonces habría precluído un día inhábil (domingo 11 de agosto) y, de acuerdo con el artículo 70 del C. C., se extendería al día hábil siguiente (12 de agosto).  

Con todo, la caducidad de la acción daba lugar al rechazo in límine de la demanda, en tanto que el a quo la admitió. 

Si bien el artículo 720 del E. T. no previó expresamente el recurso de reconsideración contra los actos que resuelven las peticiones de reconocimiento de intereses por saldos a favor, esos actos pueden impugnarse por vía de dicho recurso, toda vez que, de un lado, se relacionan con impuestos administrados por la DIAN, y, de otra parte, no se previó expresamente el recurso de reposición contra los mismos. En materia de impuestos, el recurso de reconsideración procede contra todas las actuaciones de la DIAN para las cuales la Ley no ha previsto el recurso de reposición.

Además, de la omisión del acto que negó el reconocimiento de intereses en cuanto a la indicación del recurso que procedía en su contra, no podía deducirse la improcedencia del recurso de reconsideración, pues la interposición de éste dentro del término legal, y su admisión y tramite por parte de la Administración, subsanaron dicha omisión.

Así las cosas, deben analizarse los cargos de la demanda a la luz de los artículos 863, 864 y 868 del Estatuto Tributario, según los cuales, la Administración debe reconocer intereses, debidamente indexados, a favor de los contribuyentes, desde cuando se niegan las solicitudes de devolución de saldos a favor hasta cuando se aceptan por actos o providencias ejecutoriadas, sin requerirse que éstos ordenen la liquidación de los intereses porque los mismos se causan por ministerio de la Ley, según lo ha precisado la jurisprudencia. 

La motivación de la sentencia apelada es insuficiente dado que no se pronunció sobre la violación de las normas constitucionales y legales a las cuales aluden los cargos de nulidad.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

Dentro de la oportunidad legal la demandante presentó alegatos de conclusión, en los que reiteró los argumentos del recurso de apelación.

La DIAN, por su parte, señaló:

El recurso de reconsideración procede contra actos proferidos en el trámite del proceso de determinación del impuesto. Así, debe entenderse que la expresión “y demás actos producidos” del artículo 720 del E. T. refiere a los actos que definen actuaciones iniciadas de oficio o a solicitud del contribuyente, como las de devolución de saldos a favor. 

Para oponerse al acto que negó la liquidación de intereses corrientes, la demandante debió acudir al procedimiento previsto en el Código Contencioso Administrativo para el trámite de peticiones. De cualquier forma, la demanda se interpuso por fuera del término de caducidad, porque el acto mencionado se notificó el 16 de marzo de 2001 y el libeló fue radicado el 12 de agosto de 2002. 

Todo lo relacionado con la devolución de los saldos a favor de la actora, incluyendo el reconocimiento y liquidación de intereses corrientes, debió discutirse conjuntamente en vía gubernativa y jurisdiccional. Por tanto, si al demandarse la nulidad de los actos que rechazan la devolución, no se pide el pago de intereses, de modo que la sentencia nada ordena al respecto, el contribuyente no puede subsanar esa omisión con petición posterior a la firmeza del fallo, ya que frente a éste opera la cosa juzgada.
 
MINISTERIO PÚBLICO

Dentro del término de traslado el representante del Ministerio público no rindió concepto.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala examinar la procedencia del fallo inhibitorio proferido en el proceso del epígrafe por caducidad de la acción, dado que la demanda se presentó cuatro meses después de la notificación del acto que negó el reconocimiento de intereses corrientes actualizados, respecto del saldo a favor originado en las declaraciones de IVA de la actora, de los bimestres 3, 4 y 5 de 1995.

De acuerdo con el artículo 136 (No. 2) del C. C. A. la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caduca al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto que se demanda, según el caso.

Al tenor de los artículos 50 y 135 ibídem, son actos demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, aquéllos que exteriorizan la manifestación de voluntad unilateral de la Administración para crear, modificar o extinguir una situación jurídica, decidiendo directa o indirectamente las actuaciones administrativas.

Dicho de otro modo, sólo los actos definitivos que por sí mismos generan efectos jurídicos, son pasibles de control de legalidad, junto con las decisiones que los modifican o confirman, con las cuales conforman la voluntad administrativa respecto un asunto particular .

Los actos de trámite que, como tales, se limitan a impulsar la actuación administrativa, no son demandables, excepto cuando impiden que la actuación continúe, pues, en tal caso, estarían poniéndole término a la misma .

En las actuaciones administrativas tributarias de devolución de saldos a favor, reguladas a lo largo del título X del Estatuto Tributario, en concordancia con el Decreto 1000 de 1997, son actos definitivos los que conceden o rechazan la solicitud de devolución. 

La misma naturaleza definitoria tiene el acto que niega el reconocimiento de intereses corrientes de los saldos a favor devueltos, pues, a través de aquél y en ejercicio de la función administrativa en materia de impuestos, la autoridad fiscal resolvió una petición concreta de carácter tributario y no simplemente administrativo como lo entiende la demandada, toda vez que los intereses mencionados son consecuencia directa de las devoluciones de los saldos a favor declarados por la contribuyente, de modo que sin éstas (las devoluciones), aquéllos no se generarían. Adicionalmente, dado el contenido económico del concepto pedido, es innegable que la decisión aludida afecta el patrimonio de la actora.

Conforme a lo anterior, la negativa de reconocimiento de intereses corrientes puede recurrirse ante la propia Administración mediante el recurso de reconsideración, en virtud del carácter residual que tiene, toda vez que el artículo 720 del Estatuto Tributario lo previó para atacar todos los actos relacionados con impuestos administrados por la DIAN, distintos a los que expresamente menciona dicha norma , y respecto de los cuales no exista disposición especial que prohíba la impugnación, o que para ésta prevea otro recurso.

La decisión del recurso interpuesto por la actora dejó en firme el acto que negó el reconocimiento de intereses, conservando con éste unidad de contenido y de fin. Así, la vía gubernativa quedó agotada con dicha decisión y a partir de su notificación comenzó a transcurrir el término de caducidad que contempla el numeral 2 del artículo 136 del C. C. A.

Aplicadas estas premisas al caso concreto, deduce la Sala la oportunidad de la acción ejercida contra el acto que negó el reconocimiento de intereses corrientes, solicitado por la actora, y el que no accedió al recurso de reconsideración interpuesto para atacar dicha decisión.

Lo anterior, porque según el edicto que aparece en el folio 73 del Cuad. 2, la Resolución 000019 de 8 de marzo de 2002 que resolvió el recurso, fue notificada el 11 de abril del mismo año, de modo que, al tenor del artículo 136 del C. C. A. No. 2, los cuatro meses para ejercer la acción, contados conforme al calendario común , comenzaron a correr al día siguiente de la notificación, es decir, el 12 de abril, y vencieron el 12 de agosto de 2002, cuando se presentó la demanda.

En consecuencia, no operó la caducidad de la acción, lo cual da lugar a revocar la sentencia apelada y a estudiar del cargo de nulidad que cuestiona la negación del reconocimiento de intereses corrientes actualizados sobre los saldos a favor señalados en las declaraciones de IVA – bimestres 3, 4 y 5 de 1995.

El artículo 863 del Estatuto Tributario prevé la causación de intereses corrientes respecto de los pagos en exceso y los saldos a favor liquidados en las declaraciones tributarias, desde la fecha de notificación del requerimiento especial o del acto que niegue la devolución de aquéllos, hasta la del acto o providencia que confirme total o parcialmente el saldo a favor.

Según dicha norma, los intereses se causan siempre que se cumplan los siguientes requisitos: que se haya solicitado la devolución del pago en exceso o del saldo a favor, que éstos se hayan discutido en vía gubernativa o jurisdiccional y que, como resultado de ello, el pago en exceso o el saldo a favor haya sido aceptado por acto administrativo o providencia judicial.

Así pues, los intereses corrientes respecto de los saldos a favor aceptados, se causan por ministerio de la Ley , una vez cumplidos los anteriores presupuestos, ninguno de los cuales refiere a la expresa orden judicial de liquidación y pago de intereses, como lo plantea lo Administración. 

De acuerdo con lo anterior, concluye la Sala que respecto de los saldos a favor de las declaraciones de IVA de la actora, por los bimestres 3, 4 y 5 de 1995, se causaron intereses corrientes en los términos del artículo 863 del E. T., toda vez que las sentencias obrantes a folios 38 a 89 (c. 1) demuestran que dichos saldos fueron solicitados, discutidos y aceptados por providencia judicial. 

Así mismo, es claro que el reconocimiento de intereses se sujeta al término general de prescripción que el artículo 2536 del Código Civil consagró para la acción    ordinaria   (10 años),    no    al   del   artículo 817  del   E.  T., como quiera que éste fue previsto exclusivamente para la acción de cobro coactivo que ejerce la Administración en relación con las obligaciones fiscales legalmente exigibles.

En consecuencia, como la solicitud de reconocimiento y pago de los intereses corrientes, generados por los saldos a favor devueltos (fls. 5-11), se presentó dentro de los 10 años siguientes a la ejecutoria de las sentencias de segunda instancia que confirmaron la devolución (fls. 57-63, 64-71 y 73-90, c. 1), se anularán los actos demandados para, en su lugar, ordenar la liquidación y cancelación de los mismos. 

Sin embargo, no se ordenará la indexación de los intereses causados, pues, ha dicho la Sala que la actualización de valor en la que consiste la indexación, queda comprendida dentro de los intereses moratorios , los cuales, al igual que los corrientes, se causan por ministerio de la ley , a partir del vencimiento del término para devolver y hasta la fecha del giro del cheque, emisión del título o consignación.
 
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado,  Sala de lo Contencioso Administrativo,  Sección Cuarta,  administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

REVÓCASE la sentencia apelada. En su lugar, dispone:

Declárase la nulidad del Oficio 284 de 15 de marzo de 2001 y de la Resolución 000019 de 8 de marzo de 2002.

A título de restablecimiento del derecho, ordénase la liquidación y pago de los intereses corrientes causados sobre el saldo a favor de las declaraciones de IVA presentadas por el actor para los bimestres 3, 4 y 5 de 1995, desde la fecha de notificación de los actos que negaron la devolución de dichos saldos , hasta la de las sentencias que los anularon . Y de los intereses moratorios que se hubieren causado.

Reconócese personería a la abogada Patricia del Pilar Romero Ángulo, como apoderada de la DIAN, en los términos del poder visible a folio 216. 

Cópiese, Notifíquese, Comuníquese y Devuélvase al Tribunal de origen.  Cúmplase.

La anterior providencia se estudió  y aprobó en la sesión de la fecha.

MARIA INÉS ORTIZ BARBOSA                   
Presidente

LIGIA LÓPEZ DÍAZ

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ