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Sentencia 15952 de 06-03-2008


Actualizado: 6 marzo, 2008 (hace 16 años)

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
 

Consejero Ponente: HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ

Bogotá, D.C., seis (6) de marzo de dos mil ocho (2008)

Radicación: 25000-23-27-000-2001-02387- 01(15952)

Número interno 15952

COLEGIO ROCHESTER LTDA. contra el DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ

FALLO

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 12 de diciembre de 2005 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, estimatoria de las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones que rechazaron las excepciones propuestas por la actora dentro del proceso de cobro coactivo iniciado en su contra por el Distrito Capital de Bogotá, D.C.

ANTECEDENTES

Por Resolución RS-IPC 005 de 24 de febrero de 1997, el Distrito Capital impuso al Colegio Rochester Ltda. sanción por no declarar el impuesto de industria, comercio, avisos y tableros de 1991 y 1992 (art. 60 [2] Decreto 807 de 1993). La sanción fue confirmada en reconsideración por Resolución 118 de 31 de octubre del mismo año.

Contra los mencionados actos, el Colegio promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho que fue rechazada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en auto de 16 de julio de 1998, porque no se prestó la caución.

Con base en la Resolución 118 de 1997, el 24 de julio de 2000 el Distrito Capital libró mandamiento de pago PO10991 por $141.560.000 por las vigencias fiscales no declaradas y por las sumas de $60.705.000 y $81.335.000, respectivamente.

Contra el citado mandamiento, el actor propuso la excepción de falta de título ejecutivo porque el documento que se invocó como título no presta mérito ejecutivo, y porque no se le dio traslado de la certificación sobre la existencia y valor de las liquidaciones privadas u oficiales que se pretendían cobrar.

Por Resolución 301 de 27 de septiembre de 2001, la demandada declaró no probada la excepción formulada y ordenó seguir adelante con la ejecución. Lo anterior, porque la Resolución 118 de 1997 es un acto ejecutoriado que confirma la sanción a favor de la Administración.

Contra este acto, el Colegio interpuso recurso de reposición en el que adujo el decaimiento del título porque en sentencia de 10 de noviembre de 2000, el Consejo de Estado anuló la norma que consagraba la sanción por no declarar industria y comercio (art. 60 [2] Decreto 807 de 1993).

Mediante Resolución RR 437 de 18 de octubre de 2001, se confirmó en reposición la Resolución 301 del mismo año.

LA DEMANDA

El Colegio Rochester Ltda. solicitó la nulidad de las Resoluciones 301 de 27 de septiembre y RR 437 de 18 de octubre, ambas de 2001. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se declare que no está obligado a pagar la sanción a que se refieren los actos acusados y que se ordene a la demandada hacer las correcciones en la cuenta a cargo de la demandante y restablecer los pagos efectuados para los períodos gravables objeto del proceso sobre otros que se hubieren trasladado para cubrir dicha sanción.

Citó como violados los artículos 66 [3] del Código Contencioso Administrativo; 828 y 831 [7] del Estatuto Tributario Nacional. Como concepto de violación expuso:

En razón de la declaración de nulidad del artículo 60 [2] del Decreto 807 de 1993, los actos acusados perdieron fuerza ejecutoria porque desapareció el fundamento de derecho de la sanción.

El hecho de que el acto que pretende exigirse coactivamente haya adquirido firmeza por no haberse admitido la demanda, no impide la aplicación del decaimiento, pues, su finalidad no es restarle validez al acto sino impedir su ejecución.

Se violó el artículo 66 [3] (sic) del C.C.A. porque se negó el decaimiento por no haberse propuesto como excepción, lo que era imposible porque aquél se produjo con posterioridad al escrito de excepciones; además, el artículo 67 ibídem no fija término de caducidad para excepcionar este hecho ni limita la posibilidad de hacerlo con ocasión del cobro coactivo.

El acto que resolvió la vía gubernativa no es título ejecutivo, pues, no fijó suma alguna a favor del fisco, sino que se limitó a confirmar el acto que impuso la sanción, el cual no fue tenido como título, a pesar de serlo.

En consecuencia, procedía declarar probada la excepción de falta de título propuesta, más aún porque no se dio al actor traslado de la certificación sobre la existencia y valor de las liquidaciones privadas u oficiales que se pretendían cobrar.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El demandado se opuso a las pretensiones en los siguientes términos:

Los actos sancionatorios, expedidos con base en el artículo 60 [2] del Decreto Distrital 807 de 1993, estaban en firme cuando se profirió el mandamiento de pago, por lo que se creó una situación jurídica consolidada en relación con el actor.

En consecuencia, la nulidad de la norma mencionada no afecta la situación del Colegio, porque la teoría del decaimiento no puede entenderse en el sentido de negar valor a los actos administrativos por el solo hecho de haber desaparecido sus fundamentos de hecho o de derecho. Ello, porque el acto formalmente válido goza de las presunciones de legalidad y veracidad que sólo puede destruir el juez.

La sentencia que declaró la nulidad del citado artículo 60 [2] del Decreto 807 de 1993, fue posterior a la notificación de la resolución sanción, por lo cual también existía una situación jurídica consolidada.

Conforme al artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, la Resolución 118 de 31 de octubre de 1997, en cuanto confirmó la resolución sanción e indicó la cuantía de ésta, presta mérito ejecutivo, por lo que se citó como título en el mandamiento de pago.

Por último, propuso las excepciones de inepta demanda porque en ésta no se indicaron las normas violadas ni se explicó el concepto de violación, y de falta de agotamiento de la vía gubernativa, pues, por fuera de la oportunidad procesal y con el fin de revivir términos, se busca la nulidad de los actos que fallaron las excepciones atacando el acto sancionatorio, cuya legalidad se demandó en acción que no prosperó porque no se prestó la caución.

SENTENCIA APELADA

El Tribunal declaró no probadas las excepciones de inepta demanda y falta de agotamiento de la vía gubernativa y anuló los actos acusados. A título de restablecimiento del derecho, ordenó el cese de la ejecución. Las razones de su decisión fueron las siguientes:

Desestimó las excepciones porque en la demanda se expuso el concepto de violación en relación con los cargos formulados y se cumplió el requisito de agotar la vía gubernativa respecto del acto que resolvió las excepciones contra el mandamiento de pago.

Sobre el fondo del asunto, consideró que no debía prosperar la excepción de falta de título ejecutivo porque si bien la orden de pago no aludió expresamente a la resolución sancionatoria sino a la que la confirmó, ello no era óbice para adelantar válidamente el procedimiento de cobro, pues, la confirmación del acto principal incluyó la suma que el mismo estableció como debida. Además, estimó ineficaz el ataque ante la Jurisdicción tendiente a restar valor al acto sancionatorio.

Estimó procedente la excepción de falta de título ejecutivo por decaimiento del acto, porque la sanción cobró firmeza antes de la anulación de la norma que la establecía, luego de lo cual perdió fuerza ejecutoria (art. 66 [2] C.C.A.), por lo que la deuda no puede exigirse por ser inoponible al contribuyente. En consecuencia, indicó que la ejecución adelantada con base en el acto carente de ejecutividad debía suspenderse.

EL RECURSO DE APELACIÓN

El demandado apeló por los motivos que siguen:
 
El fallo de nulidad del artículo 60 [2] del Decreto 807 de 1993 no incidió sobre el título base del mandamiento de pago, conformado por las Resoluciones RS-IPC 005 de 24 de febrero de 1997 y 118 de 31 de octubre del mismo año, porque la legalidad de éstas no se discutía cuando se anuló la mencionada disposición.
 
Aunque los fallos de nulidad producen efectos retroactivos, no pueden afectar actos particulares expedidos con fundamento en la norma anulada si, como en este caso, los mismos estaban en firme, porque o bien se utilizaron los medios jurídicos para atacarlos y las acciones en su contra se decidieron o, no se ejerció la acción legal dentro de la respectiva oportunidad.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La actora reiteró los argumentos expuestos en la demanda e informó que el Consejo de Estado, en sentencia de 14 de noviembre de 2006, confirmó el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que anuló el artículo 60 [2] del Decreto 422 de 1996, que establecía la sanción por no declarar ICA en el Distrito Capital (Exp. 15163).

El demandado pidió tener en cuenta los argumentos esgrimidos durante el trámite de la apelación y los actos acusados.
 
El Ministerio Público no emitió concepto.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

En los términos del recurso de apelación interpuesto por el demandado, la Sala precisa si se ajustan a derecho los actos por los cuales el Distrito Capital declaró no probada la excepción de falta de título ejecutivo propuesta por el actor dentro del proceso administrativo de cobro adelantado en su contra por concepto de la sanción impuesta por no declarar el impuesto de industria y comercio de 1991 y 1992.

Se discute por el recurrente la existencia de una situación jurídica consolidada respecto de los actos administrativos base del cobro coactivo, la que considera no podía ser afectada por el fallo de nulidad del artículo 60 [2] del Decreto 807 de 1993 , que preveía la sanción por no declarar industria y comercio, porque la legalidad de dichos actos no se discutía cuando se anuló la mencionada disposición.

Al respecto, ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Corporación en sostener que las sentencias que declaran la nulidad de actos de carácter general producen efectos “ex tunc”, es decir, desde que se profirió el acto anulado, por lo que las cosas deben retrotraerse al estado en que se encontraban antes de la expedición del mismo. También ha señalado la jurisprudencia que si bien estos fallos son absolutos y producen efectos erga omnes, en aras de la seguridad jurídica, sólo afectan las situaciones que no se encuentren consolidadas antes de su expedición, esto es, aquéllas que al momento de dictarse el fallo se debatían o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa .

En el presente asunto, si bien en sentencia de 10 de noviembre de 2000 se anuló el citado artículo 60 [2] del Decreto 807 de 1993, con base en el cual se expidió la resolución sanción, los efectos del fallo de nulidad no se extienden a ésta, porque la situación jurídica del actor frente a la misma se consolidó mientras estuvo vigente la mencionada disposición.
 
En efecto, mediante Resolución RS-IPC 005 de 24 de febrero de 1997, confirmada por Resolución 118 de 31 de octubre del mismo año, la demandada impuso al Colegio la sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio de 1991 y 1992.
 
Conforme al artículo 829 [4] del Estatuto Tributario , aplicable para el cobro de las deudas fiscales de competencia de la Dirección Distrital de Impuestos, por expresa remisión del artículo 162 del Decreto 1421 de 1993 , las referidas resoluciones adquirieron firmeza al ser rechazada la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que el Colegio interpuso en su contra (Tribunal Administrativo de Cundinamarca, auto de 16 de julio de 1998, Exp. 1998 0150, M. P. Stella Jeannette Carvajal Basto).

El mandamiento de pago para hacer efectiva la sanción contenida en las resoluciones a que se ha hecho alusión, se expidió el 24 de julio de 2000 y el 10 de noviembre del mismo año, se dictó la sentencia que declaró la nulidad del artículo 60 [2] del Decreto 807 de 1993.

Como se ve, la situación jurídica del actor frente a los actos sancionatorios ­-Resoluciones RS-IPC 005 de 24 de febrero de 1997 y 118 de 31 de octubre del mismo año-, se consolidó antes de que se expidiera el fallo de nulidad, pues, para ese momento había culminado en forma definitiva la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió para discutir su legalidad.
 
En consecuencia, como los efectos del fallo de nulidad no afectaron el título ejecutivo, éste no perdió fuerza ejecutoria y, por lo mismo, no era procedente declarar la excepción de falta de título ejecutivo por decaimiento del acto sancionatorio que se propuso contra el mandamiento de pago.

Dado que no debía prosperar la excepción de falta de título por decaimiento, debe la Sala analizar si está probada la excepción de falta de título por haberse dictado el mandamiento de pago con base en el acto que agotó la vía gubernativa y no en el definitivo.

El artículo 828 [3] del Estatuto Tributario, prevé que prestan mérito ejecutivo los actos ejecutoriados de la administración de impuestos en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional .

Y, conforme al artículo 829 [4] ibídem, se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo, cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa se hayan decidido en forma definitiva.

Según se vio, la Resolución RS-IPC 005 de 24 de febrero de 1997, impuso al Colegio Rochester la obligación de pagar las sumas de $60.205.000 y $84.355.000, como sanciones por no declarar el impuesto de industria, comercio, avisos y tableros de 1991 y 1992, respectivamente. Este acto, fue confirmado por la Resolución 118 de 31 de octubre del mismo año, mediante la cual se resolvió el recurso de reconsideración y se agotó la vía gubernativa.

Así, el acto que constituye título ejecutivo es la Resolución RS-IPC 005 de 1997, que impuso la sanción al demandante. Y, dicho acto, quedó ejecutoriado al haberse decidido el recurso de reconsideración mediante Resolución 118 del mismo año.

No obstante, el mandamiento de pago P010991 de 24 de julio de 2000, se libró con base en el acto que agotó la vía gubernativa y no con el acto debidamente ejecutoriado que impuso la obligación, así:

No. Título

Fecha
Título

Concepto

Vig. Fiscal
Año      Per.

Impuesto

Sanción

Total

 

118/10/31/1997

ICA

  91         0

0

$60.205.000

$60.205.000

 

118/10/31/1997

ICA

  92         0

0

$81.355.000

$81.355.000

Es característica esencial de cualquier título ejecutivo que en él conste una obligación clara, expresa y exigible, de modo que si falta alguno de estos requisitos, el título no es idóneo para adelantar el cobro coactivo. Así, el artículo 68 [1] del Código Contencioso Administrativo dispone que, “siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible”, prestan mérito ejecutivo, los actos administrativos ejecutoriados que impongan a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley.

El mandamiento de pago como actuación que inicia el cobro coactivo, debe señalar de manera precisa y sin lugar a equívocos las obligaciones que se persiguen y los documentos que las soportan, para que el deudor pueda ejercer un adecuado y oportuno derecho de defensa .

En consecuencia, el mandamiento de pago, al señalar un acto que si bien confirmó la decisión sancionatoria no es el acto definitivo ejecutoriado base del cobro coactivo, contiene una obligación que no es clara respecto del contribuyente, razón por la cual debe prosperar la excepción de falta de título ejecutivo.

Por lo demás, se observa que el mandamiento también incurrió en imprecisión respecto del monto de la sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio de 1992, porque la resolución sanción fijó la suma de $84.355.000 y el mandamiento se libró por la suma de $81.355.000, lo que termina por restarle claridad y precisión al mismo y vulnera el derecho de defensa del contribuyente.
 
Así las cosas, esta excepción estaba llamada a prosperar, por lo que se confirmará la decisión de anular los actos acusados y de ordenar el cese de la ejecución contenida en el ordinal segundo de la parte resolutiva del fallo apelado. Pero, se adicionará este numeral para declarar probada la excepción de falta de título ejecutivo por las razones a que se ha hecho alusión. En lo demás, se confirmará la sentencia recurrida.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A

1.- ADICIÓNASE el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia apelada, proferida el 12 de diciembre de 2005 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho del Colegio Rochester Ltda. contra el Distrito Capital de Bogotá, D.C., el cual quedará así:

DECLÁRASE LA NULIDAD de las Resoluciones 301 de 27 de septiembre y RR 437 de 18 de octubre, ambas de 2001 y expedidas por el demandado, que decidieron las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago P010991 de 24 de julio de 2000 proferido contra el Colegio Rochester Ltda.

A título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE PROBADA LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE TÍTULO EJECUTIVO propuesta, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión y, CESE LA EJECUCIÓN.

2.- CONFÍRMASE la sentencia apelada en todo lo demás.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La  anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

 

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA                        
Presidenta de la Sección

LIGIA LÓPEZ DÍAZ

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ                            

HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ

Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 10 de noviembre de 2000, Expediente 10870 (Rad. 25000-23-27-000-1999-0715-01), Actor: Jaime Abella Zárate, M.P. doctor Juan Ángel Palacio Hincapié.

Ver entre otras, sentencias de 25 de agosto de 1995, Exp. 7173, C,P. doctor Julio Enrique Correa; 27 de febrero de 2002,  Exp. 12256, Actor: Empresa de Telecomunicaciones y Servicios Agregados S.A. E.S.P. Emtelsa, C. P. doctora María Inés Ortiz Barbosa y de 29 de agosto de 2002, Exp. 12555; Actor: Media Planning Colombia S.A., C.P. doctor Juan Ángel Palacio Hincapié.

Según esta norma, se entienden ejecutoriados los actos que sirven de fundamento al cobro coactivo: “4. Cuando […] las acciones de restablecimiento del derecho […] se hayan decidido en forma definitiva”.

Esta disposición se encuentra reiterada en el artículo 140 del Decreto 807 de 1993 – Estatuto Tributario Distrital, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá en uso de las facultades que le confirió el Decreto Ley 1421 de 1993 y por el cual se armonizan el procedimiento y la administración de los tributos distritales con el Estatuto Tributario Nacional y se dictan otras disposiciones.

Así lo dispone también el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo conforme al cual, prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible: [1] Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley.

En este sentido se pronunció la Sala en sentencia de 27 de septiembre de 2007, Exp. 16060, Actor: Otto Shool Franco, M.P. doctor Juan Ángel Palacio Hincapié.  

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