Sentencia 16046 de 08-05-2008

CONSEJO DE ESTADO
SENTENCIA 16046
08-05-2008

CONSEJERA PONENTE: MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA.
ACTOR: BANCO SANTANDER COLOMBIA S.A.
APELACIÓN SENTENCIA DE 28 DE FEBRERO DE 2006 DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA EN EL CONTENCIOSO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
SANCIÓN POR SUMINISTRAR INFORMACIÓN EXTEMPORÁNEA.

FALLO.

BOGOTÁ, D.C., OCHO (8) DE MAYO DE DOS MIL OCHO (2008).

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandada contra la sentencia estimatoria de las súplicas de la demanda proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho incoado contra los actos administrativos a través de los cuales la Administración Local de Impuestos de Medellín, impuso sanción al Banco actor “por suministrar información extemporánea”.

Antecedentes
El 14 de julio de 1998 el jefe ejecutor del grupo de gestión tributaria de la División para el Control y Penalización Tributaria de la Administración de Impuestos Nacionales de Medellín, a través del Requerimiento Ordinario 59-11-48-378-6-000840, solicitó al banco demandante lo siguiente:

“Fotocopia de todos y cada uno de los extractos bancarios por el año de 1995, de la cuenta corriente nro. […], abierta en el mes de noviembre de 1992, a nombre del señor […]

“Fotocopia de todas y cada una de las consignaciones hechas a la cuenta corriente anteriormente citada.

“Fotocopia bifacial de todos y cada uno de los cheques que componen cada una de las consignaciones, antes descritas.

“La respuesta al presente deberá suministrarse dentro de los quince (15) días calendario […]” [v. fl. 4 c.a.].

El demandante mediante oficio de 15 de julio de 1998 [v. fl. 5 c.a.], pidió ampliación del plazo señalado; tal solicitud fue resuelta por oficio UAE DIAN 59-11-48-378-1-458 de 23 de julio siguiente, en el sentido de ampliarlo hasta el día 3 de agosto de ese mismo año [fl. 6 c.a.].

El 7 de septiembre de 1998 el banco actor, radicó memorial al que adjuntó las fotocopias de los documentos requeridos [v. fl. 9 c.a.].

Con fecha 8 de octubre de 1998 la administración formuló el Pliego de Cargos 59-11-48-378-5-002408 en el cual propuso sanción “por no suministrar dentro del término para el efecto la información solicitada en el requerimiento ordinario 59-11-48-378-6-000840 …”, prevista en el literal a) del artículo 651 del Estatuto Tributario. Calculó el monto sugerido en el 0.5% de los ingresos netos denunciados por el banco en la declaración de renta y complementarios del año gravable 1997 [$ 639.772.044.000], limitado a $ 155.800.000, valor que corresponde al máximo según el Decreto 3020 de 1997 [fl. 16 c.a.].

Previa contestación del pliego de cargos [fl. 50 c.a.] la administración profirió la Resolución Sanción 901613 de 6 de mayo de 1999 “por suministrar información extemporánea” e impuso la sanción anunciada (v. fl. 65 c.a.).

Contra el acto anterior el demandante interpuso recurso de reconsideración (fl. 118 c.a.), el cual fue decidido a través de la Resolución 900040 de 2 de junio de 2000 en el sentido de señalar que está demostrado que el banco presentó la información requerida fuera del plazo fijado para ello, por lo que la sanción es procedente.

La demanda
En ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el demandante pretende la nulidad de los actos administrativos atrás citados y a título de restablecimiento del derecho que no está obligado a pagar suma alguna por el concepto a que se refieren los actos; de manera subsidiaria, se gradúe la sanción en atención a que la información fue suministrada en forma completa y correcta, antes de notificársele el pliego de cargos.

Cita como normas violadas los artículos 13 y 363 de la Constitución Nacional, 651 y 683 del Estatuto Tributario, 264 de la Ley 223 de 1995, 48 de la Ley 270 de 1996, 13 parágrafo del Decreto 1725 de 1997, 11 parágrafo del Decreto 1265 de 1999, 21 y 23 del Decreto 2067 de 1991, 4° de la Resolución 2004 de 1997 de la Dirección de Impuestos Nacionales.

El concepto de violación se sintetiza así:
La actuación infringe las normas en que debía fundarse, toda vez que el banco suministró la información requerida de forma completa y correcta, antes de notificársele el pliego de cargos, lo cual lo exime de la sanción impuesta de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4° de la Resolución 2004 de 1997 de la Dirección de Impuestos Nacionales, por medio de la cual se regula la aplicación gradual; de la sanción de que trata el artículo 651 del Estatuto Tributario.

Desconoce la interpretación que la Corte Constitucional efectuó del artículo 651 ibídem, en la Sentencia C-160 de 1998, según la cual la sanción solo procede cuando se demuestre que “la información errada o no suministrada, o suministrada extemporáneamente o que no corresponde a la solicitada”, causó daño y la sanción debe ser proporcional a este.

A través de los conceptos 091669 de 1998 y 003638 de 1999 de la Oficina Nacional de Normativa y Doctrina, la DIAN ha sostenido que si la información se suministra antes de proferirse el pliego de cargos, no hay lugar a imponer sanción. Estos conceptos corresponden a la interpretación oficial del precepto, son de obligatorio cumplimiento por parte de los funcionarios de la entidad y pueden servir de sustento a las actuaciones de los contribuyentes, según lo dispuesto en los artículos 13 [par.] del Decreto 1725/97, 11 [par.] del Decreto 1265/99 y 264 de la Ley 223/95.

Explica que la demora en informar obedeció al gran volumen de la información requerida, además porque como correspondía al año 1995, tuvo que acudir al archivo muerto [físico y de microfilmación] y buscar uno por uno los extractos bancarios, las consignaciones y cheques de la cuenta corriente solicitada.
Concluye que la sanción es improcedente porque entregó la información requerida completa y correcta en su totalidad antes del pliego de cargos y no se demostró el daño causado con la demora; por otra parte, pide en subsidio la gradualidad de la sanción.

La oposición
La apoderada de la parte demandada con fundamento en lo preceptuado en los artículos 686 del Estatuto Tributario y 261 de la Ley 223 de 1995, afirma que el contribuyente tenía la obligación legal de suministrar la información solicitada por medio del requerimiento ordinario dentro del plazo fijado para el efecto, pero dejó transcurrir el tiempo y se configuró una de las causales previstas en el artículo 651 del Estatuto Tributario que dan lugar a imponer sanción.

Esta disposición establece que procede la sanción por no suministrar la información “dentro del plazo establecido”, sin prever salvedad o distinción alguna relativa a la perentoriedad e improrrogabilidad del término.

De otra parte sostiene que no es aplicable la Resolución 2004 de 1997, dado que esta regula la sanción prevista en el artículo 651 del Estatuto Tributario, pero solo la derivada del incumplimiento de la obligación de presentar periódicamente información en medios magnéticos o electrónicos y no de la obligación general de atender requerimientos de información, que es el caso.

Indica que si se dan los presupuestos previstos en la norma hay lugar a imponer la sanción, sin que sea procedente considerar aspectos tales como si el hecho ocasionó algún tipo de perjuicio para la administración y menos aún entrar a analizar si existió mala fe por parte del contribuyente, los cuales no están consagrados en la normatividad como eximentes de responsabilidad.

En cuanto a la Sentencia C-160 de 1998, señala que esta se refirió exclusivamente a los eventos en que los contribuyentes presenten a la DIAN la información en forma oportuna pero con errores, o que no corresponda a lo solicitado, los cuales nada tienen que ver con la obligación de suministrarla en el tiempo y la forma que señale la administración tributaria, como lo pretende la demandante.

Respecto a la graduación de la sanción, expresa que en el régimen sancionatorio y en particular el previsto en el artículo 651 del Estatuto Tributario, establece un sistema gradual, el cual ofrece la posibilidad de reducir la sanción de acuerdo al momento en que se subsane la omisión, esto es, “al 10% si la omisión es subsanada antes de que se imponga la sanción o al 20% si la omisión es subsanada dentro de los dos meses siguientes a la fecha de notificación de la sanción”.

Agrega que igualmente se graduó la sanción al imponerle la máxima fijada por el Decreto 3020 de 1997, vigente a la fecha de formulación del pliego de cargos.
Finalmente insiste en que la sanción es legal, razonada y proporcional al daño causado.

La sentencia apelada
El Tribunal Administrativo de Antioquia, anuló los actos administrativos demandados y a título de restablecimiento del derecho exoneró al demandante de pagar la suma fijada en los actos anulados.

Luego de analizar el artículo 651 del Estatuto Tributario y la parte considerativa de la Resolución 2004 de 1997 de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, observó que esta resolución regula en forma general la graduación de la sanción de que trata el artículo 651 sin hacer discriminación respecto de la información solicitada a que hacen referencia los artículos 623, 631 y 684 ibídem, e infirió que “esta resolución tuvo en cuenta otros aspectos presentados en el reporte de información exógena en medios magnéticos merecedores a una graduación en la sanción a aplicar”.

Indicó que la misma administración tributaria en los conceptos 91669 de 1998, 3638 y 10335 de 1999, sobre la aplicación de la Resolución 2004 de 1997, no manifiesta una discriminación en el tipo de información suministrada extemporáneamente, por lo que la entrega de la información antes de expedirse el pliego de cargos, estará exonerada de sanción, independientemente de que sea en respuesta a requerimiento ordinario o en cumplimiento de la obligación de suministrarla en medios magnéticos.

El recurso de apelación
La apoderada de la parte demandada dentro de la oportunidad legal interpuso el recurso de apelación.

Insiste en los argumentos expuestos al contestar la demanda, los cuales se contraen a que el banco actor tenía la obligación legal de suministrar la información requerida dentro del plazo fijado, que en virtud de la prórroga venció el 3 de agosto de 1998, por lo que al presentarla el 7 de septiembre del mismo año, lo hizo fuera del plazo establecido para el efecto, conducta prevista en el artículo 651 del Estatuto Tributario como sancionable.

Destaca que en el caso no se discute que la información se suministró por fuera del término fijado, pero que este hecho no se modifica por haberla suministrado antes del pliego de cargos.

Resalta que la norma establece el beneficio de la sanción reducida y el procedimiento para acceder al mismo del cual no hizo uso el banco actor.

Reitera que la Resolución 2004 de 1997 no es aplicable en el presente asunto, toda vez que determina pautas para imponer la sanción por no enviar información, según la gravedad de los errores en que se incurra pero no para el evento en que la información haya sido presentada extemporáneamente.

Igualmente insiste en que en el caso no es aplicable el criterio expuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-160 de 1998, pues el condicionamiento no afecta los casos en que la información se suministra fuera del término fijado para el efecto. Cita apartes de la sentencia de 7 de mayo de 1999, Expediente 9310, Actor: Corporación El Minuto de Dios.

Alegatos de conclusión
El apoderado de la parte demandante reitera los argumentos expuestos en el memorial inicial e insiste en que la sanción impuesta es improcedente, toda vez que suministró la información pedida por la DIAN después del plazo concedido para el efecto, pero antes de la notificación del pliego de cargos, de forma completa y correcta, hecho que encuadra en el artículo 4° de la Resolución 2204 de 1997 de la DIAN, cuyo texto dice: “Si la información solicitada se suministra o corrige antes de proferirse pliego de cargos no se aplicará sanción alguna”.

La parte demandada reitera que en el caso se verificó el hecho sancionable; que el artículo 651 del Estatuto Tributario ofrece la posibilidad de reducir la sanción de acuerdo al momento en que el sujeto infractor cumpla las obligaciones tributarias a cargo, pero que el demandante no se acogió a este beneficio; que la sentencia de la Corte Constitucional se refiere a los casos en que la información presente errores y que la expresión “hasta el 5%” es solo un margen dentro del cual puede moverse la administración al imponer la sanción.

La procuradora sexta delegada ante esta corporación en su concepto solicita se revoque la sentencia apelada y en su lugar se acceda parcialmente a las pretensiones de la demanda en el sentido de graduar la sanción impuesta al contribuyente.

Con fundamento en el artículo 651 del Estatuto Tributario indica que la presentación extemporánea de la información es un hecho que se encuentra expresamente consagrado como sancionable; que para la época el parágrafo de este artículo solo exoneraba de la sanción en el evento en que los errores en la información se corrigieran voluntariamente antes de la notificación del pliego de cargos.

Por otra parte, expresa que del contenido de la Resolución 2004 de 1997, se desprende que la graduación que en esta se hace de las sanciones previstas en el artículo 651 del Estatuto Tributario, está relacionada con la información que presenta errores o no corresponde a lo solicitado, pero no por la entrega extemporánea de la información, a que se contrae este asunto, por lo que no es aplicable tal disposición.

Concluye que es evidente que encontrándose contemplada la sanción por la presentación extemporánea de información, respecto de la cual no está previsto que su suministro antes del pliego de cargos exonere de la sanción, no es posible dar tal alcance al artículo 4° de la Resolución 2004 y dejar de aplicarla.

Consideraciones de la Sala
En el caso se controvierte la legalidad de los actos administrativos por los cuales se impuso al banco actor, sanción por entrega extemporánea de la información requerida.

El expediente da cuenta de lo siguiente: mediante requerimiento ordinario la administración tributaria solicitó al banco actor información de un cuentacorrentista y otorgó el plazo legal para la respuesta, que en virtud de la prórroga concedida, se extendió hasta el 3 de agosto de 1998, sin embargo, la entidad suministró dicha información el 7 de septiembre del mismo año, “de manera completa y correcta”, antes de proferirse el pliego de cargos, hechos en los que están de acuerdo las partes.

El a quo exoneró de la sanción al actor, porque la conducta del demandante está prevista en el artículo 4° de la Resolución 2004 de 1997 de la DIAN, según el cual no hay lugar a imponer sanción alguna si la información se suministra o corrige antes del pliego de cargos.

En el recurso de apelación la demandada reitera que la Resolución 2004 de 1997, no es aplicable en el presente asunto, toda vez que esta establece pautas para imponer la sanción de que trata el artículo 651 del Estatuto Tributario, de acuerdo con la gravedad de los errores en que se incurra, pero no para el evento en que la información haya sido presentada fuera del término fijado para el efecto, que es el caso.

Corresponde a la Sala determinar si es procedente imponer la sanción de que trata el artículo 651 del Estatuto Tributario, cuando se presenta la información requerida de manera completa y correcta, antes de proferirse el pliego de cargos, según lo preceptuado en el artículo 4° de la Resolución 2004 de 1997.

El artículo 651 del Estatuto Tributario dispone:
“ART. 651.—Sanción por no enviar información. Las personas y entidades obligadas a suministrar información tributaria así como aquellas a quienes se les haya solicitado informaciones o pruebas, que no la suministren dentro del plazo establecido para ello o cuyo contenido presente errores o no corresponda a lo solicitado, incurrirán en la siguiente sanción:
“…”. (Subrayas fuera del texto).

De conformidad con lo transcrito, se impondrá sanción a las personas y entidades obligadas a suministrar información tributaria y a las que se les haya solicitado informaciones o pruebas, cuando incurran en los hechos constitutivos de infracción tributaria a que se refiere la citada norma, los cuales se concretan en: a) no suministrar la información dentro del plazo establecido para ello, b) informar con errores y c) informar lo no solicitado.

El director de Impuestos Nacionales expidió la Resolución 2004 de 31 de octubre de 1997 “por medio de la cual se regula la aplicación gradual de la sanción establecida en el artículo 651 del Estatuto Tributario …”, en el artículo 4° dispone:
“Información reportada o corregida antes de proferir pliego de cargos. Si la información solicitada se suministra o corrige antes de proferirse el Pliego de Cargos no se aplicará sanción alguna”.

La resolución en comento es clara en cuanto señala que regula la aplicación de la “sanción por no enviar información”, que al tenor del artículo 651 ibídem, atrás transcrito, se impone a las personas y entidades obligadas a suministrar información tributaria y a las que se les haya solicitado informaciones o pruebas, cuando se configuren los supuestos de hecho previstos en la ley como sancionables.

La resolución no hace distinción alguna, pues si bien en algunos de los considerandos y de los artículos que la integran hace referencia a los “errores” en la información, lo cierto es que el texto del artículo 4°, es expreso y no ofrece duda, pues establece un presupuesto y una consecuencia jurídica, así de verificarse aquel se producen los efectos que la misma norma preceptúa, en consecuencia, si la información solicitada se suministra o corrige antes de proferirse el pliego de cargos, no se aplicará sanción alguna.

En el caso, el banco actor presentó la información requerida antes del pliego de cargos, supuesto de hecho que encuadra en el presupuesto legal, por lo que resulta innegable el efecto jurídico que el mismo ordenamiento contempla.

De otra parte, la misma administración a través del Concepto 091669 de 30 de noviembre de 1998 de la Oficina Nacional de Normativa y Doctrina, sostuvo que según el artículo 4° de la Resolución 2004 de 1997, “no hay lugar a la sanción, si la información se reporta antes de la notificación del pliego de cargos” y agrega, “mientras subsista la mencionada resolución, debe dársele cabal cumplimiento” [fl. 87 c.p.].

En suma, no hay lugar a imponer la sanción prevista en el artículo 651 del Estatuto Tributario, si antes del pliego de cargos, la persona o entidad requerida suministra la información de manera “completa y correcta”, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4° de la Resolución 2004 de 1997, por lo que se confirmará la decisión apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 28 de febrero de 2006, objeto de apelación.

Se reconoce personería a la doctora Ana Isabel Camargo Ángel, en los términos y para los efectos del memorial que obra a folio 242 del cuaderno principal.

Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.

La presidenta,
María Inés Ortiz Barbosa

Los magistrados,
Ligia López Díaz
Juan Ángel Palacio Hincapié
Héctor J. Romero Díaz