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Sentencia 16065 de 24-04-2008


Actualizado: 24 abril, 2008 (hace 16 años)

CONSEJO DE ESTADO
SENTENCIA 16065
24-04-2008

 

CONSEJERO PONENTE: MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA.
ACTOR: MOLINOS ROA S.A.
FALLO

BOGOTÁ, D.C., VEINTICUATRO (24) DE ABRIL DE DOS MIL OCHO (2008).

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de abril 26 de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que denegó las súplicas de la demanda.

Antecedentes

La sociedad Molinos Roa S.A. presentó declaración del Impuesto sobre la Renta y Complementarios del año gravable 2000, el 6 de abril de 2001, que fue corregida el 2 de julio de 2003.

La División de Fiscalización Tributaria de la Administración Especial de Impuestos de los Grandes Contribuyentes de Bogotá, profirió el Requerimiento Especial 310632003000058 de marzo 31 de 2003.

Previa respuesta del acto mencionado, se expidió la Liquidación Oficial de Revisión 310642003000207 de diciembre 15 de 2003.

Mediante escrito radicado el 28 de mayo de 2004 la sociedad solicitó terminación por mutuo acuerdo del proceso administrativo.

El 25 de junio de 2004, el Comité Especial de Conciliación y Terminación por Mutuo Acuerdo de la Administración de Impuestos de Grandes Contribuyentes de Bogotá, expidió el Acta 17, mediante la cual determinó que no era procedente dar por terminado el proceso del expediente BF 0002-00341, al encontrar que la liquidación oficial de revisión se encontraba ejecutoriada, por haber transcurrido el término para recurriría y demandarla ante la jurisdicción contencioso administrativa.

El 6 de julio de 2004, la sociedad interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, decididos mediante las resoluciones 604.900002 de julio 16 y 06597 de julio 30, ambas de 2004.

La demanda

La actora en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho demandó los actos administrativos mediante los cuales se negó la terminación por mutuo acuerdo. A título de restablecimiento del derecho pidió que se declare que esta figura era procedente en relación con la Liquidación Oficial de Revisión 310642003000207 de diciembre 15 de 2003, correspondiente a renta del año gravable de 2000, Expediente BF 0002-341.

Invocó como normas violadas los artículos 13, 83 y 228 de la Carta Política, 39 de la Ley 863 de 2003 y 7° del Decreto 412 de 2004.

El concepto de violación se resume así:
De acuerdo con el artículo 39 de la Ley 863 de 2003, el plazo máximo para acogerse a la terminación anticipada era hasta el 30 de junio de 2004, sin que la ley hiciera ningún tipo de distinción, por tratarse de un término único, particular, concreto y general.

La sociedad actuando de buena fe, con el convencimiento invencible de estar dentro del término otorgado por el legislador, en reunión de asamblea de accionistas celebrada el 19 de marzo de 2004, aprobó la decisión de solicitar la terminación por mutuo acuerdo, intención adoptada dentro del plazo legal, por ello, lo solicitó formalmente el 28 de mayo de 2004, con escrito radicado en la Administración de Grandes Contribuyentes.

El recorte en el plazo que pretende imponer la administración es una exigencia impropia, puesto que el vencimiento era hasta el 30 de junio de 2004, y no en un momento anterior, con lo cual se fuerza al sujeto a conseguir los recursos que fueran del caso antes del término otorgado por la ley, situación que no solamente viola la Constitución, sino que impide alcanzar el fin perseguido por el legislador en la norma.

Conforme a la norma la oportunidad para acogerse al beneficio era “hasta” junio 30, pero el reglamento al exigir la solicitud antes de vencerse el plazo de caducidad de la acción contenciosa, recortó el término legal.

Al presentarse la solicitud de terminación anticipada el 28 de mayo de 2004, se encontraba dentro del término previsto por el legislador (hasta jun. 30/04), máxime que adjuntó prueba pertinente y conducente sobre su intención [acta de la asamblea], confiada en que actuaba dentro de los parámetros consagrados en el ordenamiento legal.

La oposición

La DIAN se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó que se negaran. Sustentó la contestación así:
Del contenido de la Ley 863 de 2003, artículo 39 y su reglamentario (D. 412/2004) se infiere que no es posible acceder a la terminación por mutuo acuerdo de un proceso administrativo tributario que ya había culminado, al encontrarse debidamente ejecutoriado el acto administrativo susceptible de discusión.

No se cuestiona la decisión de la asamblea de acogerse a la prerrogativa fiscal, pero dicha intención debe materializarse en los términos y dentro de los presupuestos de la ley, por lo que si bien la sociedad presentó la solicitud de terminación, lo hizo cuando la actuación ya ostentaba firmeza.

No existe prueba de haber actuado en forma diligente y oportuna, antes de la ejecutoria de la liquidación de revisión [abr. 17/2004].

La ley fue enfática en señalar que el beneficio era procedente para los procesos que se encontraran en la etapa de determinación y discusión, sin que se extendiera a asuntos concluidos.

La sentencia apelada

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia de abril 26 de 2006 denegó las súplicas de la demanda.

Indicó que en el sub judice la solicitud de terminación se presentó cuando la liquidación oficial se encontraba ejecutoriada, ya que fue notificada el 17 de diciembre de 2003, sin que la actora interpusiera recurso de reconsideración o iniciara acción de nulidad y restablecimiento contra ella, lo que la hizo improcedente al quedar en firme el 17 de abril de 2004, conforme a lo dispuesto en los artículos 39 de la Ley 863 de 2003 y 7,8 y 10 del Decreto 412 de 2004.

El reglamento no recortó el plazo otorgado hasta el 30 de junio de 2004 para acogerse a la terminación por mutuo acuerdo, sino que tuvo en cuenta que la ejecutoriedad del acto impide la viabilidad de la figura, lo que tiene respaldo en el Código Contencioso Administrativo.

En las pruebas allegadas al plenario aparece el Acta 50 de marzo 19 de 2004, en donde se tomó la decisión de solicitar la terminación por mutuo acuerdo, momento en el cual el acto no se encontraba ejecutoriado, pero la solicitud formal se elevó ante la DIAN hasta el 28 de mayo de 2004, cuando se encontraba en firme.
El acta de la asamblea de accionistas no tiene efecto vinculante para la administración, pues solo muestra una intención que puede materializarse o no.

Recurso de apelación

La parte demandante inconforme con lo decidido en primera instancia manifestó:
La actora no dejo caducar la acción en forma inadvertida, por el contrario, está plenamente demostrado que confió en el derecho y por ello, decidió no presentar demanda contenciosa ni interponer recurso alguno, porque sabía que iba a acudir a la terminación anticipada del expediente, cuyo plazo vencía el 30 de junio de 2004.

Entender que la terminación por mutuo acuerdo solamente procedía antes de caducar la acción contenciosa, implica un esfuerzo adicional al tener que conseguir los recursos para pagar anticipadamente un proceso por terminar.

Está probado que la caducidad de la acción no operó por descuido, inadvertencia o negligencia, pues no se presentó demanda en uso de la economía procesal, al tener que desistir de ella y hacer mover indebidamente el aparato judicial.

La actora obrando de buena fe y convencida de que se encontraba dentro del término legal, elevó solicitud de terminación por mutuo acuerdo el 24 de mayo de 2004, en la cual acreditaba los requisitos para acceder al beneficio, pero la decisión ya había sido tomada por la asamblea el 19 de marzo de 2004.

Se debe dar aplicación preferencial del derecho sustancial sobre las ritualidades o formalidades, puesto que en el fondo está probado que la decisión de acogerse a la terminación por mutuo acuerdo se tomó antes de que caducara la acción (acta de asamblea de mar. 19/2004).

Alegatos de conclusión

La parte demandada insistió en que era improcedente la terminación por mutuo acuerdo porque la liquidación de revisión se encontraba ejecutoriada.

La demandante reiteró los argumentos del recurso de apelación.

El Ministerio Público comparte la decisión del tribunal, en la medida en que los artículos 39 de la Ley 863 de 2003; 7, 8 y 10 del Decreto 412 de 2004, fijaban los términos, condiciones y requisitos para que los contribuyentes se acogieran a la terminación por mutuo acuerdo de los procesos tributarios, y como en el caso, la liquidación de revisión quedó ejecutoriada por no haberse interpuesto recurso contra ella, ni demandarse dentro de los cuatro meses siguientes, se tipifica una de las causales legales para rechazarla, independientemente de la decisión contenida en el acta de la asamblea de socios de marzo 19 de 2004.

Consideraciones de la Sala

En esta instancia procesal, la Sala debe decidir la legalidad de los actos que negaron la terminación por mutuo acuerdo a la sociedad Molinos Roa S.A., respecto de la liquidación oficial de revisión que modificó la declaración de renta y complementarios del año gravable 2000, al operar su ejecutoria por no haberse interpuesto recurso gubernativo contra ella, además de vencerse el término para ejercitar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho [caducidad].

Para el apelante el vencimiento de la oportunidad para recurrir en vía gubernativa y para demandar ante la justicia administrativa, no impide la aplicación de la terminación por mutuo acuerdo, porque dicha circunstancia no estaba prevista en el artículo 39 de la Ley 863 de 2003. pues lo importante era elevar petición hasta el 30 de junio de 2004. para que procediera la transacción, máxime que en el plenario está comprobado que la decisión la adoptó oportunamente el órgano directivo del ente social [Acta 50 de mar. 19/2004], antes de la firmeza de la actuación administrativa.

El artículo 39 de la Ley 863 de 2003 dispone:
“ART. 39.—Terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos. Los contribuyentes, responsables y agentes retenedores de los impuestos nacionales, así como los usuarios aduaneros a quienes se les haya notificado o se les notifique hasta el 31 de marzo de 2004, requerimiento especial, pliego de cargos o liquidación oficial, podrán solicitar transar con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales hasta el 30 de junio del año 2004, el sesenta por ciento (60%) del mayor impuesto discutido y el valor total de las sanciones, intereses y actualización según el caso, como consecuencia del requerimiento especial, pliego de cargos o liquidación oficial, siempre y cuando el contribuyente, responsable, agente retenedor o usuario aduanero corrija su declaración privada y pague el cuarenta por ciento (40%) del mayor impuesto propuesto.

Para tal efecto, se deberá adjuntar la prueba del pago de la liquidación privada del impuesto sobre la renta por el año gravable 2002, del pago de la liquidación privada del impuesto o retención, según el caso, correspondiente al periodo materia de la discusión, y la del pago de los valores transados, según el caso.

Lo dispuesto en el presente artículo aplicará en igual forma para las sanciones impuestas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales por infracciones cambiarias, aduaneras o tributarias, pudiendo el particular conciliar en cualquiera de las etapas del proceso administrativo el sesenta por ciento (60%) del valor de la misma y su correspondiente actualización cuando haya lugar a ella, para lo cual se deberá pagar el cuarenta por ciento (40%) del valor de la sanción.

La terminación por mutuo acuerdo que pone fin a la actuación administrativa tributaria prestará mérito ejecutivo de conformidad con lo señalado en los artículos 828 y 829 del Estatuto Tributario, y con su cumplimiento se entenderá extinguida la obligación por la totalidad de las sumas en discusión.

Los términos de corrección previstos en los artículos 588. 709 y 713 del Estatuto Tributario, se extenderán temporalmente con el fin de permitir la adecuada aplicación de esta disposición.

En materia aduanera, la transacción aquí prevista no aplicará en relación con la definición de la situación jurídica de las mercancías.

La fórmula de transacción deberá acordarse y suscribirse a más tardar el día 31 de julio de 2004.

PAR.—La terminación por mutuo acuerdo podrá ser solicitada por aquellos que ostenten la calidad de deudores solidarios o garantes del obligado”.

En la disposición legal transcrita se contempla la “terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos” en materia tributaria y aduanera, en los que se haya notificado o se notifique hasta el 31 de marzo de 2004, requerimiento especial, pliego de cargos o liquidación oficial, para lo cual puede solicitarse la “transacción” hasta el 30 de junio de 2004, sobre el sesenta por ciento (60%) del mayor impuesto discutido y el valor total de las sanciones, intereses y actualización.

Dentro de los requisitos para que proceda la “terminación por mutuo acuerdo” se encuentran: – Que el contribuyente, responsable, agente retenedor o usuario aduanero corrija su declaración privada y pague el cuarenta por ciento (40%) del mayor impuesto propuesto, – Adjuntar prueba del pago de la liquidación privada del impuesto sobre la renta por el año gravable de 2002, – Del pago de la liquidación privada del impuesto o retención, según el caso, correspondiente al periodo materia de la discusión, – Y del pago de los valores transados.

La terminación por mutuo acuerdo realizada con el cumplimiento de los presupuestos legales pone fin a la actuación administrativa y presta mérito ejecutivo de conformidad con lo señalado en los artículos 828 y 829 del Estatuto Tributario.

El propósito del legislador en la norma legal analizada fue terminar por mutuo consenso, los procesos en materia tributaria, aduanera y cambiaria, que no estuviesen definidos en el momento en que entró en vigencia la Ley 863 de 2003 y hasta el 30 de junio del 2004, como fecha límite para elevar la correspondiente solicitud.

La Corte Constitucional(1) señaló que la “transacción” incorporada en la reforma tributaria del año 2003, “solo cabe frente a actuaciones que no se encuentren en firme, porque a partir del momento en el que las mismas adquieren firmeza, y siempre y cuando no fueren demandadas, el contribuyente que no cumpla con las obligaciones que de ellas se derivan se encontraría en situación de mora no saneable con medidas que tendrían, entonces sí, el carácter de amnistías”. (subraya la Sala).

Así las cosas, procede la “transacción” o “terminación por mutuo acuerdo” de las obligaciones tributarias determinadas en actuaciones administrativas que no se encuentren en firme, es decir, que estén en debate en vía gubernativa o que sean susceptibles de ser demandadas ante la jurisdicción administrativa.

Lo anterior en atención a la definición de “transacción” contenida en el artículo 2469 del Código Civil, que permite a las partes a través de un contrato terminar “extrajudicialmente un litigio pendiente o precaver uno eventual”, de donde claramente se evidencia que la terminación por mutuo acuerdo es simplemente una modalidad transaccional que facilita al particular finiquitar con el Estado en sede administrativa los procesos tributarios o evitar la actividad contenciosa por vía judicial, siempre y cuando exista oportunidad legal para recurrir o demandar los actos oficiales.

Bajo esta misma percepción, los artículos 7°, numeral 4° y 10 numeral 1° del Decreto Reglamentario 412 de 2004 señalan:
“ART. 7°—Requisitos para la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios, aduaneros y cambiarios.

4. Que la solicitud de terminación por mutuo acuerdo se presente hasta el 30 de junio de 2004 y en todo caso antes del vencimiento del término para interponer los recursos de reconsideración o de reposición, según sea el caso; o para presentar demanda en acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa.

PAR. 1°—Podrán terminarse por mutuo acuerdo aquellos procesos que se encuentren en las etapas de interposición del recurso de reconsideración o de fallo del mismo, así como dentro del término de caducidad para acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa, siempre que se cumplan los requisitos contemplados en la Ley 863 de 2003 y en el presente decreto.

ART. 10.—Improcedencia de la terminación por mutuo acuerdo.
1. Cuando habiéndose agotado la vía gubernativa por fallo del recurso de reconsideración o de reposición, o por no haberse interpuesto el recurso oportunamente, opere la caducidad del término para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho …”. (subrayado fuera de texto)

Sobre la legalidad de las normas reglamentarias citadas, la sección se pronunció en sentencia de junio 23 de 2005, Expediente 14799, M.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa, por lo que es pertinente reiterar apartes de las consideraciones expuestas en esa oportunidad por tener aplicación en la controversia que se juzga:
“La Sala observa que las circunstancias descritas en las que no cabe el uso de medios de impugnación gubernativa, ni jurisdiccional, por el vencimiento de los términos para recurrir o demandar, consagradas como impedimento para llevar a cabo la transacción, se refieren a fenómenos jurídicos en los que está definida la controversia, y por ende no son susceptibles de terminación por convención de las partes, lo cual guarda concordancia con la Sentencia de la Corte Constitucional(2) que prohíbe “transar” frente a obligaciones establecidas en actos administrativos que se encuentren en firme.

Por tanto, el reglamento no excedió lo preceptuado en la norma superior, pues si no se interponen los recursos gubernativos contra las liquidaciones oficiales o las resoluciones sanción, se produce su firmeza. Además el dejar vencer el plazo previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo para demandar ante la jurisdicción, implica que concluya el proceso de discusión, se consolide la actuación administrativa y en consecuencia no exista interés para el Estado en “transar”, ya que en tal caso lo que se busca es el pago de la respectiva obligación tributaria”

La jurisprudencia de esta corporación ha sido constante en señalar que de acuerdo con la finalidad perseguida en este tipo de transacciones y su improcedencia en el evento de actos administrativos en firme, o cuando ha vencido el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se debe a que aceptar la transacción en esos casos es permitir que sobre una obligación consolidada opere una amnistía tributaria (Sents. C-511 de oct. 8/ 96 y C-804/2001) en tanto favorece a deudores morosos del fisco, lo cual erosiona la justicia y la equidad tributaria.

Y es que para que proceda la transacción es presupuesto indispensable que el contribuyente esté en posibilidad jurídica de ejercer el derecho de discusión y controversia, sea gubernativa o jurisdiccional, lo que excluye las situaciones jurídicas consolidadas, entendiéndose como tales aquellas respecto de las cuales han precluido los términos procesales de discusión ante las autoridades administrativas y jurisdiccionales(3).

En el sub lite la Sala observa que la DIAN modificó la declaración de renta y complementarios del año gravable de 2000 a cargo de la sociedad Molinos Roa S.A., mediante la Liquidación Oficial de Revisión 310642003000207, notificada por correo certificado el 17 de diciembre de 2003 (fls. 1067 y 1046 c.a.).

Por ende, el plazo para recurriría en vía gubernativa [recurso de reconsideración, E.T., art. 720] venció el 17 de febrero de 2004, y el de cuatro meses para demandarla(4) persaltum ante la justicia administrativa se cuenta a partir del día siguiente a la notificación del acto oficial de revisión [dic. 18/2003], cuyo vencimiento aconteció el 18 de abril de 2004, sin que se hubiese ejercitado la acción, como lo reconoció la misma sociedad actora al manifestar que nos permitimos informar que Molinos Roa S.A. identificado con NIT. 891.1000.445-6 no presentó Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho” [Ofi. calendado en jun. 17/2004, fl. 1190 c.a.), razón por la cual la petición de terminación por mutuo acuerdo radicada el 28 de mayo del mismo año (fl. 1178 c.a.), no era procedente.

Ahora, si bien la solicitud se elevó dentro de la oportunidad prevista en el artículo 39 de la Ley 863 de 2003, este hecho no desvirtúa que operaron tanto la ejecutoria del acto de revisión al no interponer recurso de reconsideración contra él, como la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo efecto jurídico concluye el proceso de discusión y consolida la actuación administrativa, lo que genera inexistencia de un asunto sobre el que se pueda “transar”, dado que en tal evento lo que se pretende es el pago de la obligación tributaria.

En cuanto al Acta 50 de marzo 19 de 2004 (fl. 1074 c.a.), en la que la asamblea general de accionistas de la sociedad Molinos Roa S.A. tomó la decisión de acogerse a la terminación por mutuo acuerdo respecto a la modificación oficial de la declaración de renta del año 2000, es un documento que expresa la voluntad del ente social de acogerse a la figura tributaria, pero no reemplaza la solicitud que debía elevarse ante la DIAN para su aplicación [L. 863/2003, art. 39], antes de que el acto objeto de transacción hubiese quedado en firme o de que se hubiere dado la caducidad de la acción.

De suerte que al tratarse de una medida adoptada con efectos jurídicos exclusivos en el terreno particular, carece de fuerza vinculante para la administración fiscal, quien solo podía tramitar la “transacción”, siempre y cuando existiera una petición que así lo reclamara, con el lleno de todas las formalidades previstas en los preceptos legales, entre ellas, se reitera, que exista materia susceptible de transacción que se encontrare en discusión en sede administrativa o fuese cuestionable ante la jurisdicción contenciosa.

En consecuencia los actos administrativos que negaron la terminación la terminación por mutuo acuerdo se ajustan a los parámetros legales, como lo consideró el fallador de primera instancia, motivo por el cual la Sala confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de abril 26 de 2006 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta – Subsección A.

RECONÓCESE personería para actuar en nombre de la entidad demandada a la doctora Bibiana Nayibe Jiménez Galeano, conforme al poder otorgado.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.


La presidenta,
María Inés Ortiz Barbosa

Los magistrados,
Ligia López Díaz

Juan Ángel Palacio Hincapié
Héctor J. Romero Díaz

 

(1) La Corte Constitucional en Sentencia C-910 del 21 de septiembre de 2004, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil, declaró la exequibilidad condicionada del artículo 39 de la Ley 863 de 2003, en el “entendido que la transacción en él prevista solo procede frente a decisiones que no se encuentren en firme”.

(2) Corte Constitucional. Sentencia C-910 del 21 de septiembre de 2004, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil.

(3) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 12 de septiembre de 2002, Expediente 12567, consejero ponente Juan Ángel Palacio Hincapié, al decidir la legalidad del literal a) del artículo 13 del Decreto 406 de 2001, reglamentario de la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios (L. 633/2000, art. 102).

(4) De acuerdo con el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho “caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, comunicación o ejecución del acto, según el caso”.

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