Sentencia 16207 de 08-05-2008

CONSEJO DE ESTADO
SENTENCIA 16207
08-05-2008

CONSEJERA PONENTE: LIGIA LÓPEZ DÍAZ.
ACTOR: CONSTRUCTORA COLPATRIA S.A.
IMPUESTO PREDIAL. FALLO.
BOGOTÁ, D.C., OCHO (8) DE MAYO DE DOS MIL OCHO (2008).

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el Distrito Capital, contra la sentencia de 16 de agosto de 2006 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, que anuló los actos administrativos mediante los cuales la administración le determinó el impuesto predial a la Sociedad Colpatria S.A. por los años 2001 y 2002.

Antecedentes
La sociedad Colpatria S.A. presentó declaraciones de impuesto predial por los años 2001 y 2002 los días 27 de abril de 2001 y 26 de abril de 2002 respectivamente, en relación con el inmueble ubicado en la Calle 164 N° 65-01 de Bogotá, matrícula inmobiliaria SON 20207367.

El 10 de junio de 2003, la Administración Distrital profirió el requerimiento especial N° 2003-PPE-45910, en donde propuso la modificación de las anteriores declaraciones.

El 13 de enero de 2004, la administración profirió la Liquidación Oficial de Revisión N° LOR-2004PEE-2130, en la cual determinó oficialmente el impuesto predial a Colpatria S.A. Contra el mencionado acto la compañía interpuso recurso de reconsideración(1).

Antes de proferir la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, se presentaron los siguientes hechos:
El 10 de agosto de 2004, el apoderado de la sociedad demandante presentó escrito donde indicó su nueva dirección para efectos procesales. Al no obtener respuesta por parte de la administración, radicó derecho de petición el 21 de octubre de ese mismo año.

En oficio de 26 de octubre de 2004, la administración dio respuesta indicando que había actualizado su base de datos.

Posteriormente, el 15 de marzo de 2005, la demandante presentó un nuevo derecho de petición en el cual solicitó declarar el silencio administrativo positivo por no haberse fallado el recurso de reconsideración dentro del término legal. A dicha solicitud la administración se opuso mediante oficio de 5 de abril de 2005, en el cual indicó que había proferido auto de pruebas, con lo cual el término se había suspendido.

El 12 de abril de 2005, la sociedad radicó un nuevo oficio en el cual señaló que el referido auto de pruebas no le había sido notificado e insistió en la procedencia del silencio administrativo. Mediante Oficio SH-421-2005-EE-40315 de 19 de abril de 2005 la administración reiteró su negativa de conceder el derecho administrativo solicitado.

El 28 de abril de 2005, el Distrito profirió la Resolución EE-46638, mediante la cual resolvió el recurso de reconsideración confirmando la actuación.

La demanda
Constructora Colpatria S.A. demandó la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión LOR-2004PEE-2130 de 13 de enero de 2004 y la Resolución EE-46638 de 28 de abril de 2005.

Como restablecimiento del derecho, solicitó declarar que las declaraciones que presentó la sociedad por los años 2001 y 2002 se encuentran en firme y por lo tanto no está obligado a pagar suma alguna por dicho concepto.

Citó como normas violadas los artículos 29, 228 y 338 de la Constitución Política; 27 y 31 del Código Civil; 3°, 35, 57 y 59 del Código Contencioso Administrativo; 174 y 187 del Código de Procedimiento Civil; 18, 69 y 161 de la Resolución 2555 de 1988; 705, 730, 732, 734, 742, 743, 745, 746, 750 y 778 del Estatuto Tributario; 2°, 3°, 8°, 24, 55, 64, 97, 101, 104, 113 y 164 del Decreto 807 de 1993; 13 y 21 del Decreto Distrital 400 de 1999 y por último, el parágrafo 1° del artículo 4° de la Resolución 1277 de 7 de diciembre de 2000. En síntesis argumentó:

Procedió el silencio administrativo positivo a favor del contribuyente (E.T., art. 734), toda vez que la Resolución EE-46638 de 28 de abril de 2005, mediante la cual se resolvió el recurso de reconsideración, fue notificada extemporáneamente. No obstante que la demandante informó a tiempo el cambio de dirección, el auto de pruebas que suspendía el término fue notificado en la dirección antigua, con lo cual dicha actuación careció de total validez.

Existió violación al debido proceso y al derecho de defensa, porque el auto de pruebas además de la anterior irregularidad, adolece de las siguientes inconsistencias:
•          Ofició en forma errónea a las empresas prestadoras de servicios públicos para que determinaran las características del predio objeto a gravamen. Esta facultad corresponde de conformidad con el Concepto Oficial 992 de 2003 al Departamento Administrativo de Planeación Distrital.

•          No se realizó la inspección ocular solicitada en el recurso de reconsideración (E.T., art., 778).

•          En la resolución que resolvió el recurso de reconsideración se consideró que no era necesaria la práctica de pruebas adicionales tales como la de aerografía.

El Distrito vulneró los artículos 113 y 164 del Decreto 807 de 1993; 742, 743 y 778 del Estatuto Tributario; 13 y 21 del Decreto 400 de 1999 y 4°, 18 y 161 de la Resolución 2555 del 1988 del IGAC, porque no se valoraron en su totalidad, ni adecuadamente las pruebas que obran dentro del expediente, con lo cual únicamente, la administración dio valor probatorio al boletín catastral descartando todos los demás medios probatorios que faculta la ley.

De otro lado, existió extemporaneidad del requerimiento especial en relación con la declaración de 2001. La sociedad se acogió al descuento dentro del término establecido en el parágrafo 1° del artículo 4° de la Resolución 1277 de 2000, 27 de abril de 2001. De acuerdo con lo anterior, el plazo de dos años consagrado en el artículo 705 del Estatuto Tributario para notificar el requerimiento se vencía el 27 de abril de 2001 y no el 16 de junio de 2003.

En la Resolución EE-46638 de 28 de abril de 2005, la administración aplicó la tarifa del 33%o, la cual no corresponde a la realidad física del predio en los años 2001 y 2002. En efecto, la administración en abierto desconocimiento de la Resolución 2555 del IGAC y del Oficio 22400-5256 el Departamento de Catastro, ignoró el hecho de que para que un edificio sea considerado como tal, no existe la exigencia de un mínimo de área en metros cuadrados construida.

Existió violación de los artículos 228 de la Constitución Política y 3° del Código Contencioso Administrativo, debido a que la situación real del predio no la determina el hecho de que la edificación no tuviese licencia.

De conformidad con lo anterior, el Distrito vulneró los artículos 2° del Decreto 807 de 1993 y 338 de la Constitución Política, debido a que su actuación fue contraria a la ley, en consecuencia, se enriqueció injustificadamente, porque el mayor valor que cobró a la sociedad carece de toda causa y sustento jurídico.

En el presente caso no procede la sanción por inexactitud, ya que el contribuyente no incurrió en ninguna irregularidad en sus declaraciones.

La oposición
El Distrito Capital, por conducto de apoderado judicial, contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la misma por considerar que la tarifa que tenía que pagar el contribuyente era la del 33%o, por ser el predio un destino 38 urbanizado no edificado, ya que según el boletín catastral, este no tiene área de terreno construida.

No existió extemporaneidad de la notificación de la resolución mediante la cual se resolvió el recurso de reconsideración, porque el artículo 7° del Decreto 807 de 1993 consagra que en caso de cambio de dirección, la antigua sigue siendo válida durante los 3 siguientes meses. En el caso particular, el auto de pruebas fue notificado el 9 de noviembre de 2004, y la actualización de la dirección se produjo el 10 de agosto de 2004, con lo cual es claro que se hizo dentro del término legal.

De conformidad con lo anterior, al haber sido notificado debidamente el auto que decretó pruebas, el término para resolver el recuso se suspendió por 90 días, con lo cual la Resolución EE-46638 de 28 de abril de 2005, se expidió sin vulnerar término alguno.

Con los actos demandados, la administración no vulneró el debido proceso de la sociedad demandante, porque conforme a los argumentos anteriores, el auto de pruebas fue notificado en debida forma. Además, el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo dispone que en contra del auto que decreta pruebas, no procede recurso alguno.

Conforme al Concepto 1006 de 2004 de la Secretaría de Hacienda Distrital citado por la demandante, para que pueda realizarse construcción, es necesario haber adquirido previamente la licencia que la autorice. Allí mismo se indica que la construcción debe tener ánimo de permanencia para ser considerada como tal.
Lo anterior es confirmado por el Boletín Catastral en donde se indica que el predio no tiene ninguna área construida.

En relación a la extemporaneidad de la notificación del requerimiento especial respecto del año gravable 2001, en virtud del artículo 97 del Decreto 807 de 1993, el plazo máximo para hacerlo son los dos años siguientes al vencimiento del plazo para declarar, y no dos años después del vencimiento del plazo para acogerse al beneficio de descuento, en consecuencia, la administración notificó dentro del término legal el requerimiento especial, toda vez que este vencía el 6
de julio de 2003.

De conformidad con lo anterior, si no existió violación al debido proceso y estando probado dentro del proceso cual era la tarifa que le correspondía declarar a la sociedad demandante, de ninguna manera existió enriquecimiento sin causa por parte de la administración.

La sanción por inexactitud es procedente, toda vez que en las declaraciones se consignaron datos falsos que generaron un menor impuesto a pagar.

Por último, el Distrito presentó excepción de inepta demanda por indebido agotamiento de la vía gubernativa, por considerar que al alegar la extemporaneidad de la notificación del requerimiento especial respecto del año 2001, trajo al proceso un “hecho nuevo”, lo cual contradice la normatividad y la jurisprudencia del Consejo de Estado.

La sentencia apelada
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 16 de agosto de 2006, anuló los actos demandados con fundamento en las siguientes consideraciones:

La excepción de indebido agotamiento de la vía gubernativa no se encontraba probada, porque si bien la demandante no alegó en la vía gubernativa la extemporaneidad de la notificación del requerimiento especial, sí indicó la extemporaneidad de la resolución mediante la cual se resolvió el recurso de reconsideración, además de otras irregularidades. Lo anterior permitió concluir que este argumento podía ser planteado ante la jurisdicción.

El cargo de extemporaneidad de la notificación del requerimiento especial no está llamado a prosperar, porque el artículo 24 del Decreto 807 de 1993 no hace alusión a los plazos para acogerse al beneficio de descuento, sino al plazo para declarar, por lo tanto el término para notificar el requerimiento especial respecto del año gravable 2001, vencía el 6 de julio de 2003.

En relación a la notificación del auto de pruebas de 5 de noviembre de 2004, el Tribunal en su sentencia consideró que la notificación de este no se ajustó a derecho toda vez que no se le envió a la última dirección procesal informada. En efecto, la demandante manifestó que no había sido notificada y la administración no pudo demostrar el cumplimiento de dicha obligación.

En consecuencia, al no haber sido notificado el auto de pruebas, el término para notificar la resolución que resolvió el recurso de reconsideración se encontraba vencido con lo cual operó el silencio administrativo positivo de conformidad con el artículo 734 del Estatuto Tributario.

La apelación
El Distrito demandado impugnó la Sentencia de primera instancia, reiterando los cargos expuestos en la contestación. Reiteró:

El inciso 2° del artículo 7° del Decreto 807 de 1993 consagra que en caso de cambio de dirección, la antigua continuará siendo válida durante los tres meses siguientes, sin perjuicio de la validez de la nueva.

Cuando el contribuyente envió la comunicación de cambio de dirección el recurso se encontraba en trámite, por lo tanto, la notificación se envió a la dirección que para ese momento se encontraba registrada.

El tribunal desconoció que en virtud del artículo 169 del Código Contencioso Administrativo contra el auto que decreta pruebas no procede recurso alguno.

En consecuencia, al haberse notificado en debida forma el auto de pruebas, el término para resolver el recurso de reconsideración se suspendió por 90 días (D. 807/93, art. 104). De conformidad con lo anterior, la administración tenía como fecha límite para notificar la resolución que resuelve el recurso de reconsideración el día 27 de junio de 2005, razón por la cual no procedió el silencio administrativo positivo consagrado en el artículo 734 del Estatuto Tributario.

Alegatos de conclusión
La parte demandante, reiteró lo expuesto en la demanda e insistió en que el auto de pruebas no le fue debidamente notificado con lo cual, operó el silencio administrativo a su favor.

El Distrito demandado, reiteró los argumentos de su contestación y del recurso de apelación.

El Ministerio Público rindió concepto en el que solicitó confirmar el fallo apelado toda vez que consideró que la notificación del auto de pruebas se produjo de forma irregular.

Consideraciones de la Sala
Se debate en la presente instancia, la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales la Administración Tributaria Distrital de Bogotá, modificó la declaración del impuesto predial presentada por la demandante por los años gravables 2001 y 2002.

En los términos del recurso de apelación y de la sentencia del tribunal, corresponde a la Sala determinar sí en el presente caso el término para resolver el recurso de reconsideración se suspendió de conformidad con el artículo 104 del Decreto 807 de 1993 el cual dispone:

“ART. 104.—Modificado Inciso primero artículo 54 Decreto 401 de 1999: Recurso de Reconsideración. Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales del presente Decreto y en aquellas normas del Estatuto Tributario a las cuales se remiten sus disposiciones, contra las liquidaciones oficiales, las resoluciones que aplican sanciones y demás actos producidos por la administración tributaria distrital, procede el recurso de reconsideración el cual se someterá a lo regulado por los artículos, 702, 722 a 725, 729 a 733 del Estatuto Tributario Nacional.

PAR.—Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 733 del Estatuto Tributario Nacional, el término para resolver el recurso también se suspenderá cuando se decrete la práctica de otras pruebas, caso en el cual la suspensión operará por el término único de noventa días contados a partir de la fecha en que se decrete la primera prueba” (Subrayas fuera del texto).

La Sala en las sentencias de 27 de marzo de 2008, expedientes 16017 y 16166, M.P. María Inés Ortiz Barbosa y Ligia López Díaz, respectivamente, modificó su criterio e inaplicó el parágrafo de la anterior disposición por considerar que vulneraba el Estatuto Tributario Nacional, toda vez que contiene un supuesto que no está previsto por este.

En efecto, en virtud del artículo 176 del Decreto 1423 de 1993, se facultó al Gobierno Distrital para expedir las normas estrictamente necesarias para “armonizar” las disposiciones vigentes en el Distrito con los preceptos del Estatuto Tributario Nacional. La Sala consideró que el concepto armonizar implica que no se pueden consagrar supuestos nuevos en las normas inferiores diferentes a los establecidos en el Estatuto Tributario Nacional cuando, como sucede en este evento, no existe razón alguna que justifique la aplicación de otro procedimiento en el Distrito para suspender el término para resolver el recurso de reconsideración.

Atendiendo a la controversia, la Sala advierte que en todo caso el auto de pruebas debió ser notificado en debida forma toda vez que, de no ser así, dicha actuación carecería de validez.

Respecto a la dirección en donde deben realizarse las notificaciones, el artículo 563 del Estatuto Tributario dispone que la administración lo debe realizar en la informada por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, en su última declaración de renta o de ingresos y patrimonio, según el caso, o mediante formato oficial de cambio de dirección, y en todo caso, la antigua dirección continuará siendo válida durante los tres (3) meses siguientes al cambio, pero teniendo en cuenta que todo lo anterior, es sin perjuicio de la validez de la nueva dirección informada.

La anterior disposición se debe interpretar teniendo en cuenta que “si durante el proceso de determinación y discusión del tributo, el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, señala expresamente una dirección para que se le notifiquen los actos correspondientes; la Administración deberá hacerlo a dicha dirección” (E.T., art. 564).

Sobre este punto la Sala ha reiterado su posición(2) en el sentido que de acuerdo con el referido artículo 563 del Estatuto Tributario, la regla general es que los actos de la administración tributaria se notifiquen a la última dirección informada por el contribuyente, la cual corresponde a la indicada en su última declaración de renta o de ingresos y patrimonio, o en el formato oficial de cambio de dirección. Lo anterior trae como consecuencia, que los declarantes, conforme al inciso segundo del artículo 612 ibídem, tienen el deber de informar los cambios de dirección dentro del término de tres (3) meses contados a partir de su ocurrencia, so pena de que la administración tributaria pueda notificar válidamente todos sus actos a la última dirección conocida.

De otro lado, el artículo 563 del Estatuto Tributario, también dispone que la antigua dirección continuará siendo válida durante los tres (3) meses siguientes, sin perjuicio de la validez de la nueva dirección informada. La interpretación que la Sala ha dado a este aparte de la norma es el siguiente:

“Del texto de las precitadas normas (se refiere a E.T., arts. 563 y 568) se establece como dirección para efectuar las notificaciones de la Administración Tributaria: la informada por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, en su última declaración o mediante fórmalo oficial de cambio de dirección. Agregando, la primera de ellas, que la antigua dirección continuará siendo válida para tales efectos, por tres meses, contados a partir, desde luego, de la fecha en que se ha informado el cambio de dirección. Pero, igualmente, se consagra en la disposición en comento que, otorgando relevancia a la nueva dirección, “sin perjuicio de la validez de la nueva dirección informada”. Se tiene, entonces, que si bien debe la notificación efectuarse en la dirección vigente, vale decir, la antigua, no lo es menos, la validez que el ordenamiento jurídico le otorga a la nueva, al señalar “sin perjuicio de la validez de la nueva dirección informada”, lo cual debe, necesariamente, producir algún efecto a favor del contribuyente”(3) (Subrayas fuera del texto).

De conformidad con lo anterior, si la norma otorga validez a la nueva dirección informada y, toda vez que la Administración Tributaria la conoce, mal puede entenderse que se ha surtido en legal forma la notificación al enviarla únicamente a la antigua dirección.

De otra parte, es claro que en virtud del principio de equidad, a quien cumple con el deber legal de informar la nueva dirección, deben notificársele los actos correspondientes a esta última, antes de dar por sentado que la notificación se realizó en forma correcta únicamente habiéndolo hecho en la antigua dirección toda vez que la administración tenía conocimiento de la nueva dirección.

Ahora bien, la consecuencia jurídica que se produce cuando no se notifica de forma diligente a un contribuyente de la existencia de alguna actuación administrativa que lo vincula agotando todos los medios efectivos para lograrlo en forma efectiva, es la de inoponibilidad de dicha actuación toda vez que la misma implica una violación al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política.

En relación con el término para resolver el recurso de reconsideración, en virtud del artículo 732 del Estatuto Tributario, este es de un año contado a partir de su interposición en debida forma.

El artículo 734 del Estatuto Tributario establece que de no ser resuelto el recurso dentro del término consagrado en el artículo 732 ibídem, este se entiende resuelto a favor del recurrente.

En efecto, de acuerdo a la jurisprudencia citada, es claro que si el contribuyente cumplió con su obligación de informar a la Administración Distrital el cambio de su dirección para recibir notificaciones esta no lo podía pasar por alto, toda vez que tal y como se indicó, el artículo 563 del Estatuto Tributario no tendría aplicación alguna, ni tampoco cumpliría su finalidad, si no puede establecer el equilibrio y el establecimiento de obligaciones para ambas partes dentro de la relación jurídico-tributaria. De un lado, si el contribuyente no cumple con su obligación de informar, la administración solo debe realizar la actuación en la dirección que aparece en su registro, pero sí el contribuyente, como en este caso, ha dado información sobre el cambio de su dirección la administración lo debe efectuar en esta y no en la anterior.

De conformidad con lo anterior, en el presente proceso se encuentran debidamente acreditados los siguientes hechos:
•          El contribuyente indicó el cambio de su dirección para efectos procesales a la Calle 93b N° 13-30 ofic. 302 Btá. (fl. 73 c.a).
•          La administración indicó que recibió el anterior oficio, con lo cual queda claro su conocimiento del cambio de dirección (fl. 75 c.a), y
•          El auto de pruebas fue notificado a la anterior dirección, es decir a la Carrera 10 N° 96-25 ofic. 419 (fl. 104 c.a.).

En consecuencia, habiendo sido presentado el recurso de reconsideración en debida forma el día 15 de marzo de 2004 (fl. 51 c.a.), la administración tenía que haberlo resuelto a más tardar el 15 de marzo de 2005, toda vez que la diligencia de notificación del auto de pruebas fue irregular y por lo tanto nula de pleno derecho con lo cual no dio lugar, a la suspensión del término de que trata el artículo 104 del Decreto 807 de 1993 y dando operancia del silencio administrativo positivo a favor del recurrente. Por todo lo anterior, la Sala confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 16 de agosto de 2006, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.
Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

La presidenta,
María Inés Ortiz Barbosa
(aclara voto)

Los magistrados,
Ligia López Díaz
Juan Ángel Palacio Hincapié
Héctor J. Romero Díaz

El secretario,
Raúl Giraldo Londoño

(1) El recurso fue interpuesto el día 15 de marzo de 2004.

(2) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 12 de septiembre de 2002, M.P. Ligia López Díaz, Expediente 12975.

(3) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 3 de marzo de 2000, M.P. Delio Gómez Leyva, Expediente 9809.