Sentencia 16393 de 26-03-2008

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
Sentencia 16393
26-03-2008

Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil ocho (2008)

Exp. número:         730012331000199705930 01
Rad. interno:         16.393
Actor:                     Ernesto Lozano Aragón
Demandado:          Municipio de Coyaima
Referencia:            Acción de reparación directa – Apelación sentencia
                                             

La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 29 de enero de 1999, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda.

1.- ANTECEDENTES:

1.1.- La demanda.

El 28 de noviembre de 1997, el señor Ernesto Lozano Aragón instauró, mediante apoderado judicial, acción de reparación directa contra el municipio de Coyaima, con el fin de que se le declarara administrativa y patrimonialmente responsable por los perjuicios causados por el accidente de tránsito ocurrido el 26 de agosto de 1996 en la vía Castilla-Coyaima, tras la colisión del microbús de placas WWA 116 y la motocicleta marca Susuki, la cual era conducida por un agente de la Policía Nacional. Como consecuencia de la declaración anterior, solicitó que se condenara a la entidad demandad a pagar, entre otras cantidades, el equivalente en pesos a 2.000 gramos de oro por concepto de perjuicios morales.

Como fundamentos de hecho de la demanda la parte actora expuso, en síntesis, los siguientes: El 26 de agosto de 1996, el microbús de propiedad del demandante transitaba normalmente por el kilómetro 4 de la vía Castilla-Coyaima cuando colisionó con la motocicleta marca Susuky de propiedad del municipio de Coyaima, la cual estaba siendo conducida por un agente de la Policía sin el respectivo pase de conducción y en sentido contrario al permitido en la ruta. Por lo anterior, el vehículo del demandante resultó gravemente afectado y no pudo prestar los servicios de transporte durante un mes (Fls. 11-22 c. 1).

La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 5 de diciembre de 1997 y notificada en debida forma (Fls. 23, 27 c. 1).

1.2.- La contestación de la demanda.

El municipio de Coyaima propuso como excepciones las de ausencia de responsabilidad de la demandada y falta de integración del litisconsorcio por pasiva, porque la motocicleta que causó el accidente y que era de propiedad del ente territorial no estaba bajo la guarda de éste, pues había sido entregada en comodato a la Policía Nacional, de manera que la actividad peligrosa ejercida al momento del accidente, se desarrolló por cuenta de la Policía Nacional, entidad que no fue vinculada al proceso (Fls. 34-39 c. 1).

1.3.- Los alegatos de conclusión en primera instancia.

Vencido el perÍodo probatorio señalado en providencia del 11 de marzo de 1998 (Fl. 46 c. 1) y fracasada la etapa conciliatoria (Fls. 69, 74 c. 1), el Tribunal, en providencia del 5 de noviembre siguiente, corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo (Fl. 75 c. 1), oportunidad dentro de la cual la entidad demandada reiteró los argumentos expuestos en la contestación a la demanda (Fls. 76- 86 c. 1). Por su parte, el Procurador Judicial 26 ante el Tribunal solicitó que se negarán las pretensiones de la demanda toda vez que la motocicleta que causó el accidente no estaba al servicio de la entidad demandada ni era conducida por un funcionario del municipio (Fls. 87-88 c. 1).

1.4.- La sentencia apelada.

El 29 de enero de 1999, el Tribunal Administrativo del Tolima dictó sentencia negando las pretensiones de la demanda por considerar que no se acreditaron los elementos de la alegada responsabilidad extracontractual. Sostuvo que la moto que causó el accidente de tránsito había sido entregada por el municipio de Coyaima a la Policía Nacional mediante contrato de comodato, por manera que la guarda de la actividad peligrosa no correspondía al ente municipal. Precisó que si bien el comodante conserva la propiedad de la cosa entregada al comodatario y ejerce control sobre el uso de la misma, no está llamado a responder por los daños que se causen durante el tiempo en el cual el vehículo se encuentre al servicio del comodatario (Fls. 89-93 c. 1).

1.5.- El recurso de apelación.

La parte actora interpuso recurso de apelación dentro de la respectiva oportunidad procesal pues, a su juicio, el municipio de Coyaima conservó las funciones de control y vigilancia sobre la motocicleta durante el término de duración del contrato de comodato, haciéndose así responsable de los daños producidos por ésta. Sostuvo que el contrato de comodato no estableció un término de vigencia, cuestión que determina la ilegalidad del acuerdo por omisión de los requisitos previstos para la celebración de contratos estatales.

Finalmente, señaló que de acuerdo con lo previsto en los artículos 183 de la Ley 4ª de 1913, 1º de la Ley 72 de 1926 y 315 de la Constitución Política de 1991, los alcaldes municipales ejercen las funciones propias de los jefes de Policía, por manera que los municipios están llamados a responder por los perjuicios causados por dicha entidad en el ejercicio de actividades peligrosas (Fls. 98-102 c. 1).

El recurso de apelación fue concedido por el Tribunal Administrativo del Tolima el 16 de febrero de 1999 y admitido por esta Corporación el 12 de mayo de 1999 (Fl. 103 c. 1).

1.6.- Los alegatos de conclusión.

Mediante auto del 24 de junio de 1999 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto, término durante el cual la Procuradora Segunda Delegada ante esta Corporación solicitó que se confirmara la sentencia apelada, toda vez para el momento en que ocurrió el accidente de tránsito el municipio no ejercía la guarda y custodia de las actividades desarrolladas por el automotor, pues la misma estaba a cargo de la Policía Nacional (Fls. 115-122 c. 1).

Las partes demandante y demandada guardaron silencio (Fl. 123 c. 1).

2.- CONSIDERACIONES:

Cumplidos los trámites propios de la segunda instancia, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 29 de enero de 1999.

2.1.- Régimen de responsabilidad aplicable.

El problema de la responsabilidad del Estado debe resolverse con base en lo prescrito en el artículo 90 de la Carta Política, según el cual el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. Debe establecerse entonces, en cada caso, si existen los elementos previstos en esta disposición para que surja responsabilidad a cargo del Estado.

En este caso, la demanda se formula como consecuencia de los daños producidos tras la ocurrencia de un accidente de tránsito, de manera que la actividad generadora del daño, esto es, la conducción de vehículos automotores, es una de aquéllas que ha sido tradicionalmente considerada una actividad peligrosa.

Ha sido reiterada la tesis de la Sala, en el sentido de que en aquellos eventos en los que el daño es producido por las actividades peligrosas el régimen aplicable es de carácter objetivo, porque el factor de imputación está derivado de la realización directa de actividad que entraña peligro, de tal manera que en esos casos basta que el actor acredite, primero, la existencia del daño y segundo, que el mismo ha se ha generado como consecuencia de dicha actividad. En relación con lo anterior, resulta necesario señalar que la responsabilidad se estructura bajo el hecho cierto de que la actividad peligrosa -conducción de automotores- hubiere sido ejercida por cuenta de la entidad demandada aun cuando, como se analizará al momento de analizar el caso concreto, el vehículo utilizado no sea de su propiedad.

La Sala ha considerado necesario presentar, previamente, estas reflexiones que serán tenidas en cuenta para valorar la prueba obrante en el proceso, a fin de establecer si está demostrada, en este caso, la responsabilidad de la entidad demandada.

2.2.- Caso concreto.

En relación con los hechos de la demanda, se recaudaron algunos elementos probatorios que no pueden ser valorados pues fueron aportados por la parte actora en copia simple, como lo son los informes del accidente de tránsito aparentemente emitidos por la Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor y por la Policía de Tránsito, de manera que la Sala no considerará el contenido del mismos en cuanto no reunen los requisitos previstos en los artículos 253 y 254 del C. de P. C. (Fls. 4-5 c. 1).

Los demás medios de prueba, a los cuales se hará referencia, pueden ser apreciados en esta instancia, dado que fueron aportados válidamente al proceso.

– Testimonio rendido en este proceso por el agente de Policía, Henry Ramírez Rivas:

“Nosotros salimos de Coyaima a cumplir una orden emanada por el Comando del Distrito Cuarto de Purificación, donde nos ordenaba el desplazamiento de Coyaima a la Inspección de Castillo, traje de civil, es decir de particular sin emblemas de la Policía (…) a los 10 minutos de haber salido de allá comenzó a cerrarnos un Renault 12, (…) que fue el que nos cerró y nos sacó hacia el lado contrario, fue cuando colisionamos con el microbús. (…) En ningún momento hacíamos maniobras de adelantamiento simplemente esquivábamos. (…) íbamos a 30 o 40 kmts, la moto frenó cuando nos vimos encima del carro. [William Cruz Candelo] tiene experiencia, tiene 14 años conduciéndole a la Policía. (…) la moto era de la Alcaldía de Coyaima, (…) había sido dada en comodato. [El traslado] lo dispuso el Comandante del Distrito, (…) vía telefónica (corchetes fuera de texto) (Fls. 5-7 c. 3).

– Oficio 089 del 29 de mayo de 1998, remitido al proceso por el Comandante de la Estación de Policía de Coyaima, mediante el cual se anexó la minuta de guardia del puesto de Policía en la cual se indica que el 26 de agosto de 1996, hacia las 9:45 A.M., se tuvo conocimiento que los agentes Cruz Candelo William (conductor) y Ramírez Rivas Henry (parrillero) se accidentaron en el kilómetro 6, vía Castilla-Coyaima, cuando se transportaban en la motocicleta marca Suzuki, TS 125, color negro, modelo 96, motor F103-177764, donada por la Alcaldía municipal. La anotación señala que el accidente se produjo cuando la motocicleta trató de adelantar un vehículo por la ruta que transitaba el microbús de servicio público, con placas WWA 116, color blanco. Los dos vehículos chocaron de frente, lo cual produjo algunos daños a los automotores y algunas heridas a los agentes, quienes fueron atendidos en el Hospital Local San Roque. El oficio también certifica que el agente de Policía que conducía la motocicleta -William Cruz Candelo-, se encontraba en servicio activo, adscrito a la Estación y que al momento del accidente cumplía órdenes del teniente Germán Alexander de las Rosas, Comandante del Distrito Cuarto de Purificación (Fls. 41-48 c. 2).

– Dictamen pericial practicado sobre los documentos que reposan en el proceso, los cuales indican que el demandante gastó $ 6´718.869.oo en la reparación del microbús. Por otra parte, indica que el vehículo de servicio público no prestó los servicios de transporte público por 2 meses, tiempo durante el cual dejó de generar ingresos por $ 1´200.000.oo (Fls. 53-55 c. 2).

– Copia auténtica de la licencia de tránsito del microbús, color blanco, de placas WWA 116, destinado al servicio público, expedida el 9 de septiembre de 1994, la cual indica que el vehículo era, para ese entonces, de propiedad de Ernesto Lozano Aragón (Fl. 3 c. 1).

– Copia del contrato de comodato celebrado el 12 de agosto de 1996 entre el Jefe de Servicios Públicos del municipio de Coyaima y el Comandante del Puesto de Policía del municipio, cuyo objeto fue la entrega por parte del municipio de una motocicleta marca Suzuki, referencia TS 125, motor F103-177764, color negro, modelo 96, para ser utilizada por el Puesto de Policía del municipio en la prestación de los servicios a su cargo. El control sobre la utilización del vehículo sería ejercido por la Oficina de Servicios Públicos del Municipio, la cual conservaría todos los derechos sobre el vehículo salvo su uso, pues éste quedaba radicado en el comodatario. El contrato se pactó por un término indefinido y la fiel copia fue remitida al proceso tanto por la Policía Rural de Coyaima, como por el municipio (Fls. 30-33 c. 1).

Establecida la existencia de un daño antijurídico, cierto e indemnizable, sufrido por el actor, esto es, la ocurrencia del accidente de tránsito que causó diversos daños al vehículo de su propiedad y distintos perjuicios al demandante, lo cual constituye el primero de los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, es preciso verificar si éste es imputable a la entidad territorial demandada.

En relación con lo anterior, resulta necesario señalar que de acuerdo con lo referido en el libro de minutas de la Estación de Policía del municipio de Coyaima y según la certificación expedida por el Comandante de la Estación de Policía de la referida entidad territorial, el accidente de tránsito se produjo con una motocicleta de marca Susuki, la cual estaba siendo conducida por un agente de la Policía Nacional en cumplimiento de orden oficial dispuesta por el Comandante del Distrito Cuarto de Purificación. En el mismo sentido, el agente Henry Ramírez Rivas, quien acompañaba al conductor cuando ocurrió el accidente, manifestó que el traslado de la motocicleta por esa vía se realizó por cuenta de una misión relacionada con el servicio, ordenada por el Comandante del Distrito.

Lo anterior indica claramente que la actividad peligrosa referida a la conducción de la motocicleta estaba siendo ejercida por un agente de la Policía por razón de los servicios a cargo de la Policía Nacional y no del municipio, por manera que la entidad territorial demandada no participó en la ejecución de la actividad que generó el daño por cuya indemnización se demanda.

En relación con la responsabilidad que surge de los daños causados por actividades peligrosas, la Corte Suprema de Justicia ha dicho:

“El responsable por el hecho de cosas inanimadas es su guardián, o sea quien tiene sobre ellas el poder de mando, dirección y control independientes.

“Y no es cierto que el carácter de propietario implique necesaria e ineludiblemente el de guardián, pero sí lo hace presumir como simple atributo del dominio, mientras no se prueba lo contrario.

“De manera que si a determinada persona se le prueba ser dueña o empresaria del objeto con el cual se ocasionó el perjuicio en desarrollo de una actividad peligrosa, tal persona queda cobijada por la presunción de ser guardián de dicho objeto –que desde luego admite prueba en contrario- pues aún cuando la guarda no es inherente al dominio, sí hace presumirla en quien tiene el carácter de propietario.

“O sea, la responsabilidad del dueño por el hecho de las cosas inanimadas proviene de la calidad de que guardián de ellas presúmase tener.

“Y la presunción de ser guardián puede desvanecerla el propietario si demuestra que transfirió a otra persona la tenencia de la cosa en virtud de un título jurídico, como el de arrendamiento, el de comodato, etc., o que fue despojado inculpablemente de la misma, como en el caso de haberle sido robada o hurtada” (Subrayas de la Sala).

En relación con los daños causados con los objetos inanimados, la doctrina ha distinguido entre el guardián de la estructura y el guardián del funcionamiento, para concluir que el primero debe responder por los daños derivados de los vicios de éstos y el segundo por los derivados de la actividad a la cual se destinan.

La Sala comparte el criterio de los doctrinantes MAZEAUD-TUNC, quienes afirman que a pesar de que se presume que el propietario del bien tiene su guarda, éste puede demostrar que al momento de la ocurrencia del hecho no tenía disposición del mismo y, por lo tanto, liberarse de responsabilidad:

“Puesto que es el propietario, en la situación normal, el que tiene el poder de mando, hay que decidir y la consecuencia merece ser subrayada, que pesa sobre el propietario una ‘presunción de guarda’. La víctima no tiene que probar que el propietario tiene la custodia de una cosa de él. A éste último es al que le incumbe demostrar que ya no es guardián … que ya no tiene la dirección de una cosa suya; que ha transmitido o perdido ‘el uso, la dirección y el control”.

En el caso concreto, como se anotó, la motocicleta que colisionó con el microbús del demandante estaba siendo conducida por un Agente de Policía en cumplimiento de una orden oficial dispuesta por el Comandante del Distrito, por manera que el vehículo y la actividad peligrosa estuvieron bajo la guarda de la referida Policía Nacional y no del municipio. Si bien el Oficio 089 de 1998, remitido por el Comandante de la Estación de Policía de Coyaima indica que la motocicleta era de propiedad del municipio, afirmación que encuentra reiteración en el contrato de comodato celebrado en relación con el uso de dicho vehículo, lo cierto es que la actividad peligrosa no la ejerció el municipio demandado, lo cual desvirtúa, respecto de quien se tiene como propietario, la presunción de guardián.

Dado que la entidad demandada no participó en la ejecución del hecho generador del daño, resulta inocuo establecer los efectos del contrato de comodato, en relación con los argumentos expuestos por la parte actora, los cuales se relacionan, primero con la precariedad del contrato de comodato celebrado por el municipio en cuanto no determinó un término de vigencia y, segundo con la obligación que le asiste al comodante de responder por los daños causados por la cosa dada al comodatario, pues en este caso se encuentra claro, aún de no haberse acreditado la celebración del referido contrato de comodato, que no usó la motocicleta y no ejerció la actividad peligrosa que dio lugar a la demanda, pues al momento del accidente, tal y como se ha reiterado, la referida motocicleta era conducida por los agentes de la Policía Nacional en ejercicio de una orden oficial, lo cual desvirtúa la participación de la demandada en la causación del daño antijurídico.

Finalmente, la Sala debe desestimar la responsabilidad del municipio de Coyaima bajo el supuesto planteado por la parte actora en el sentido de que al ejercer el Alcalde municipal funciones de Policía, debe el respectivo municipio responder por los daños causados por dicha entidad civil, puesto que resulta evidente que en este caso se trata de dos personas jurídicas distintas: de una parte el Municipio demandado y por otra la Policía Nacional, organismo adscrito al Ministerio de Defensa, el cual participa de la personería jurídica de la Nación.

En efecto, el artículo 315 de la Constitución Política señala al Alcalde como primera autoridad de policía del municipio; al respecto, la Corte Constitucional, en numerosas sentencias, recogiendo la conceptualización que ha realizado en tal sentido la Corte Suprema de Justicia, ha distinguido entre “poder de policía”, entendido como potestad de reglamentación general a cargo del Congreso de la República; “función de policía”, consistente en la gestión administrativa concreta del poder de policía, la cual compete a las autoridades de la rama ejecutiva (como los alcaldes e inspectores) en cumplimiento de competencias determinadas por la ley y actividad de policía y “actividad de policía”, la cual comporta la ejecución coactiva cuyo ejercicio corresponde a los miembros de la Policía Nacional.

Como se observa, las funciones que en materia de Policía han sido conferidas a los Alcaldes municipales por disposición Constitucional están limitadas a la gestión administrativa y no guardan relación con la representación de la entidad armada, pues esta corresponde a la Nación (Art. 218 C.P.); por manera que los municipios sólo están llamados a responder en los términos del artículo 90 de la norma superior, por los daños antijurídicos que le sean imputables a la respectiva entidad territorial y no por aquellos que se fundamenten en las acciones u omisiones atribuibles a la Nación.

En este orden de ideas y como quiera que no se demostró la participación del demadnado Municipio de Coyaima en los hechos de la demanda, puesto que los mismos fueron causados por el desarrollo de una actividad peligrosa que no fue ejercida ni estuvo bajo al guarda de dicha entidad territorial, la Sala confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero: CONFIRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 29 de enero de 1999.

Segundo: Ejecutoriada esta providencia, DEVUELVASE al Tribunal de origen para lo de su cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, DEVUÉLVASE, CÚMPLASE Y PUBLÍQUESE.

ENRIQUE GIL BOTERO
Presidente de la Sala

RUTH STELLA CORREA PALACIO

MAURICIO FAJARDO GOMEZ

MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA