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Sentencia C-015 de 27-01-2016


Actualizado: 27 enero, 2016 (hace 8 años)

Corte Constitucional
Sentencia C-015
27-01-2016

La Corte Constitucional encontró que en el trámite de la ley 1739 de 2014 no se incurrió en los vicios de forma acusados. La ley que busca equilibrar el presupuesto de rentas, con fundamento en el artículo 347 de la constitución, puede establecer o modificar tributos permanentes

 I. Expediente D-10691 –

M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

1. Norma demandada

Ley 1739 de 2014, por medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones.

Debido a la extensión de la ley no se transcribe. Su texto fue publicado en el Diario Oficial 49.374 del 23 de diciembre de 2014.

2. Decisión

Declarar EXEQUIBLE la Ley 1739 de 2014 “Por medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones”, únicamente por los cargos estudiados en la presente oportunidad.

3. Síntesis de los fundamentos

La Sala Plena de la Corte Constitucional declaró exequible la Ley 1739 de 2014, expedida con la finalidad de financiar el Presupuesto General de la Nación del año 2015, de acuerdo con los siguientes argumentos:

En primer lugar, la Corte Constitucional destacó la naturaleza jurídica de la Ley 1739 de 2014, señalando que se trata de una ley de financiamiento expedida en virtud del artículo 347 Superior, según el cual el Gobierno Nacional propondrá, en un proyecto de ley separado, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes, con el fin de completar la financiación de los gastos que hayan quedado en descubierto.

En segundo lugar, luego de examinar los puntos alegados por los accionantes en sus cargos, relacionados con el trámite legislativo de la Ley 1739 de 2014, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluyó que éste se ajustó a los mandatos superiores contenidos en la Carta Política, en lo que tiene que ver con su proceso de formación. Lo anterior, por cuanto se advirtió que los presuntos defectos en los que había incurrido el legislador no se presentaron y por tanto, las actuaciones surtidas dentro del respectivo trámite no se encuentran viciadas de inconstitucionalidad.

Con relación al presunto desconocimiento del artículo 347 de la constitución, esta Corporación manifestó que el límite temporal y material que puede predicarse del gasto, no se traslada obligatoriamente a la ley que autorice ingresos al presupuesto. En ese entendido, reiteró la jurisprudencia constitucional que ha sostenido que los gastos públicos se encuentran limitados en cuantía, finalidad y temporalidad por la ley de apropiaciones, a través de la cual, es el Congreso el que autoriza la manera en que se van a invertir los dineros del Estado; situación que no se predica de los ingresos o presupuesto de rentas, el cual se compone de un estimativo que se prevé recaudar durante una vigencia fiscal determinada, lo que conlleva a que los mismos no se limiten de la misma manera, en la medida que es probable que no se reciban los ingresos estimados y se requieran nuevos tributos para financiar ese faltante.

En ese orden de ideas, la Sala Plena consideró que aunque la Ley 1739 de 2014 no se limitó a financiar el déficit presupuestal de la vigencia 2015 toda vez que contempló medidas con el fin de generar rentas permanentes que contribuyan a la sostenibilidad fiscal de los años 2016, 2017 y 2018, ello no mutaba su carácter de ley de financiamiento y por tanto, no se evidenciaba un desconocimiento del artículo 347 de la Constitución.

Sin perjuicio de lo anterior, se solicitó al Gobierno una reflexión frente al tema de austeridad y racionalidad del gasto público y en particular, al impacto tributario en nuestro país. Lo anterior, teniendo en cuenta que según el reciente Informe de Competitividad Global del Foro Económico Mundial, que ofrece una actualización del estado de las economías de los países, Colombia ocupa el cuarto lugar a nivel internacional como uno de los que más gravámenes imponen a sus habitantes y el tercero en Latinoamérica, lo que evidentemente reduce el nivel de competitividad en el mercado global y afecta la calidad de vida de los ciudadanos.

En ese contexto, la Sala Plena consideró necesario que el Gobierno revise las estrategias de gasto y recaudo, en aras de evitar los efectos de una política fiscal excesiva y adelante acciones que permitan aliviar a los contribuyentes tanto nacionales como extranjeros.

4. Salvamento y aclaraciones de voto

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La magistrada María Victoria Calle Correa salvó el voto. En su concepto, las leyes de financiamiento deben tener cuatro debates, a menos que cuenten con mensaje de urgencia.

El artículo 157 numeral 2 de la Constitución dice que los proyectos, para convertirse en ley, deben ser aprobados en primer debate en las correspondientes comisiones permanentes de cada Cámara, con esta excepción: “el reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras”. No obstante, el reglamento del Congreso solo prevé como posible la sesión conjunta de la comisiones en tres casos: (i) mensaje de urgencia, (ii) trámite de la ley de presupuesto o (iii) aprobación del plan nacional de desarrollo (art 168). En la medida en que la de financiamiento no es objetivamente ni una ley del plan, ni una ley de presupuesto, solo podría ser tramitada con cuatro debates, o con tres debates si hay mensaje de urgencia.

En este caso no hubo mensaje de urgencia, y el trámite constó solo de tres debates. Por tanto, la ley presentaba a primera vista una irregularidad en su procedimiento de formación. Sin embargo, el artículo 347 de la Constitución ciertamente dice que “Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados”. Allí donde dice que el Gobierno puede presentar “ante las mismas comisiones” la ley de financiamiento, podría interpretarse en el sentido de que admite, cuando el Gobierno presente la iniciativa de financiamiento, que haya un trámite como el de presupuesto, el cual por definición constitucional debe surtirse ante las comisiones conjuntas, y aprobarse con tres debates y sin mensaje de urgencia.

Ahora bien, se justificaba una reforma a las rentas públicas con menos debates y sin mensaje de urgencia en la ley de financiamiento, en la medida en que había un presupuesto desfinanciado próximo a entrar en vigencia, el cual demandaba entonces incrementar los ingresos públicos con celeridad. Pero esto solo justificaba entonces la expedición de una ley de financiamiento temporal, que cubriera el balance del presupuesto del año fiscal correspondiente. Como no es urgente aprobar esas rentas para los presupuestos de los años subsiguientes (2016 en adelante), toda vez que el Congreso cuenta con todo un año o más en el futuro para ello, entonces la vigencia fiscal de la ley de financiamiento así aprobada debe fenecer, cuando menos, al expirar la anualidad del presupuesto que la justifica. Pero con tres debates y sin mensaje de urgencia, una reforma tributaria que se hace para financiar un presupuesto anual específico, no puede tener un periodo indefinido de vigencia jurídica o fiscal.

A su juicio, admitir que esto es posible, no solo supone sacrificar todo un debate en el trámite de la ley, que normalmente tiene cuatro de ellos, sino además suprimir los periodos de enfriamiento y pausa de los que se compone el procedimiento legislativo, y que son funcionales al control político de las restantes instituciones y de la ciudadanía en particular.

Esto, sin que haya una decisión normativa expresa en ese sentido del Constituyente o del legislador orgánico, en un tema como el tributario, que demanda una profunda legitimidad democrática en su regulación, exigía una justificación poderosa, que la Corte no satisfizo.

La magistrada Calle Correa consideró que los efectos fiscales de una decisión deben valorarse como argumentos para definir sus efectos en el tiempo, pero no su sentido. La preocupación por evitar la pérdida de ingresos públicos, en un momento económico crítico, tiene entonces un fin constitucional legítimo (CP art 334). Pero el medio para alcanzar ese fin no era sustituir las razones jurídicas por una orientación financiera, en una Corte de jueces, sino incorporarlo conforme a la jurisprudencia como un criterio para determinar los efectos de la decisión en el tiempo.

El magistrado Luis Ernesto Vargas Silva anunció la presentación de una aclaración de voto sobre algunos de los fundamentos de la decisión de exequibilidad de la Ley 1739 de 2014.

La magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y los magistrados Luis Guillermo Guerrero, Alejandro Linares Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Alberto Rojas Ríos se reservaron la posibilidad de presentar aclaraciones de voto sobre diversos aspectos de la motivación de esta sentencia.

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