Sentencia C-240 de 01-04-2011

Corte Constitucional
Sentencia C-240
01-04-2011

Redistribución de los recursos del Fondo Nacional de Regalías para la financiación o cofinanciación de proyectos de inversión para la rehabilitación de las zonas de entidades territoriales afectadas por la ola invernal.

I. Expediente RE-191

M.P. Luis Ernesto Vargas Silva

1. Norma revisada

DECRETO 4831 DE 2010
(diciembre 29)

Por el cual se destinan recursos para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos causados por el fenómeno de La Niña

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, la Ley 137 de 1994 y en desarrollo del Decreto 4580 de 2010, y

CONSIDERANDO:

Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el Presidente de la República con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el estado de emergencia.

Que según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de emergencia, el Presidente, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Que estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.

Que mediante el Decreto 4580 de 2010, se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica con el fin de conjurar la grave situación de calamidad pública ocurrida en el país, por el fenómeno de La Niña desatado en todo el territorio nacional.

Que las graves inundaciones han producido deterioro y destrucción de la infraestructura vial y urbana, derrumbes de diques y obras de contención, daños en vías, pérdidas de zonas agrícolas, de viviendas y daños en la infraestructura de los servicios públicos, lo cual dificulta la atención de las necesidades básicas de los habitantes de las zonas afectadas con el fenómeno de La Niña 2010-2011.

Que se requiere actuar de manera inmediata y coherente por las instancias competentes, viabilizando el uso de recursos de manera eficaz y eficiente, para así agilizar los procesos de rehabilitación y reconstrucción de las zonas afectadas, de tal manera que se procure la recuperación de las condiciones normales de vida, y garantizar los recursos suficientes para tal fin.

Que se hace necesario adoptar medidas y construir obras para impedir la prolongación de esta situación, y proteger a la población de las amenazas económicas, sociales y ambientales que está padeciendo.

Que como previsiblemente algunas de las obras requeridas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos no están incluidos en los planes de desarrollo de las entidades territoriales afectadas con la ola invernal, se requiere disponer de un mecanismo expedito de presentación, viabilización y elegibilidad de proyectos de inversión financiados con recursos del Fondo Nacional de Regalías, de acuerdo con lo establecido en el artículo 361 de la Constitución Política.

Que con el fin de agilizar el flujo de recursos y la optimización de su uso, es necesario asegurar que estos no permanezcan en caja y que su giro y desembolso se haga contra la ejecución efectiva del proyecto que así lo requiera.

Que se requiere de esfuerzos inmediatos y coordinados de las autoridades nacionales y territoriales, representados en un apoyo de la gestión institucional, con el fin de dar respuesta adecuada a los graves efectos ocasionados por la grave calamidad pública declarada.

Que se prevé que la fase de rehabilitación, reconstrucción y construcción de obras de mitigación en las zonas afectadas con la ola invernal puede extenderse por más de dos (2) años.

DECRETA:

ARTÍCULO 1o. Con el fin de financiar o cofinanciar proyectos de inversión para la rehabilitación, reconstrucción y construcción de obras en las zonas de las entidades territoriales afectadas por la crisis generada con la ola invernal y cuando las necesidades de financiamiento así lo exijan, el Representante Legal del Fondo Nacional de Regalías podrá redistribuir los recursos correspondientes a las asignaciones específicas consagradas en los parágrafos 1o, 2o, 4o y 5o del artículo 1o y el parágrafo del artículo 5o de la Ley 141 de 1994.

PARÁGRAFO 1o. Los proyectos de inversión para la rehabilitación, reconstrucción y construcción de obras a que se refiere el presente artículo, que van a ser financiados o cofinanciados con recursos del Fondo Nacional de Regalías deberán ser presentados por los Ministerios del sector al Consejo Asesor de Regalías, previa solicitud de las entidades territoriales correspondientes, para su aprobación y designación del ejecutor.

PARÁGRAFO 2o. Para los efectos del presente decreto, el Representante Legal del Fondo Nacional de Regalías realizará los ajustes presupuestales a que haya lugar en los términos del artículo 29 del Decreto 4730 de 2005. En todo caso, se garantizará la atención de las obligaciones generadas por los proyectos de inversión debidamente aprobados antes del 31 de diciembre de 2010 por el Consejo Asesor de Regalías.

ARTÍCULO 2o. Durante la vigencia del presente decreto y conforme a las necesidades de financiamiento, se autoriza utilizar hasta el total del ahorro disponible del Fondo Nacional de Regalías en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP), para rehabilitación, reconstrucción y construcción de obras de mitigación en las zonas afectadas con la ola invernal.

ARTÍCULO 3o. Las entidades beneficiarias de recursos de regalías y compensaciones, que sean objeto de la medida de suspensión en el giro de estos recursos por el Departamento Nacional de Planeación, y que estén ubicadas en las zonas afectadas por la emergencia económica, social y ecológica declarada mediante Decreto 4580 de 2010, podrán asumir los compromisos que se requieran con cargo a estos recursos para atender la emergencia. Lo anterior, sin perjuicio del cumplimiento de la Ley 141 de 1994, las normas de contratación y presupuesto pertinentes.

De todo lo anterior, se informará de manera previa al Departamento Nacional de Planeación, quien las someterá a condiciones especiales de seguimiento en la ejecución de dichos recursos.

ARTÍCULO 4o. Las entidades territoriales beneficiarias de recursos de regalías y compensaciones, afectadas por la emergencia económica, social y ecológica declarada mediante Decreto 4580 de 2010 podrán financiar los proyectos priorizados en sus respectivos planes de desarrollo, que se requieran para la rehabilitación, reconstrucción y construcción de obras de mitigación en las zonas afectadas con la ola invernal, con cargo a estos recursos y hasta el 30% del total de los mismos. El porcentaje restante se destinará para proyectos de inversión que impacten coberturas y la interventoría técnica conforme lo dispuesto por la Ley 1283 de 2009. En el Presupuesto Anual se separarán claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen para los anteriores fines.

Estos proyectos de las entidades territoriales guardarán coordinación, concurrencia y subsidiariedad respecto del Plan de Acción Específico y demás planes o directrices que para la atención de la emergencia establezca el Gobierno Nacional.

ARTÍCULO 5o. El presente decreto rige a partir de su publicación en el Diario Oficialhasta el 31 de diciembre de 2012 y modifica las normas que le sean contrarias.

2. DECISIÓN

PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 1º del Decreto Legislativo 4831 de 2010, “por el cual se destinan recursos para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos causados por el fenómeno de La Niña”, en el entendido que los recursos arbitrados mediante esa disposición se destinarán solo para la financiación o cofinanciación de proyectos de inversión para la rehabilitación de las zonas de las entidades territoriales afectadas por la crisis generada con la ola invernal.

SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 1º del artículo 1º del Decreto 4831 de 2010, “por el cual se destinan recursos para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos causados por el fenómeno de La Niña”, en el entendido que los proyectos que presenten las entidades territoriales deberán referirse a proyectos de inversión para la rehabilitación de las zonas afectadas por la ola invernal.

TERCERO.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 2º del Decreto 4831 de 2010, “por el cual se destinan recursos para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos causados por el fenómeno de La Niña”, en el entendido que los recursos de regalías de que trata esta disposición se destinarán solo para la rehabilitación de las zonas afectadas con la ola invernal.

CUARTO.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 3º del Decreto 4831 de 2010, “por el cual se destinan recursos para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos causados por el fenómeno de La Niña”, en el entendido que el uso de los recursos de regalías que se arbitren mediante esta norma se destinarán por las entidades territoriales solo para la rehabilitación de las zonas afectadas.

QUINTO.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 4º del Decreto 4831 de 2010, “por el cual se destinan recursos para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos causados por el fenómeno de La Niña”, en el entendido que los recursos de que trata esta preceptiva se destinarán para financiar solo los proyectos priorizados en los respectivos planes de desarrollo departamental o municipal, que se requieran para la rehabilitaciónde las zonas afectadas con la ola invernal.

SEXTO.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 5º del Decreto 4831 de 2010.

3. Fundamentos de la decisión

La Corte encontró que las medidas adoptadas mediante el Decreto Legislativo 4831 de 2010 guardan conexidad con los motivos de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública hecha por el Decreto 4580 de 2010. En particular, esta conexión se evidencia frente a la insuficiencia de recursos presupuestales y la consecuente necesidad de adoptar mecanismos e instrumentos de carácter presupuestal para poder financiar la atención de la emergencia. Especialmente, se relaciona con la agilización del flujo de recursos y la optimización de su uso, asegurándose que no permanezcan en caja y que su giro y desembolso se haga contra la ejecución efectiva del proyecto que así lo requiera.

Para la Corte, las medidas previstas en el decreto objeto de control, tales como (i) redistribución de los recursos del Fondo Nacional de Regalías; (ii) permitir la utilización total del ahorro disponible del Fondo Nacional de Regalías, en el Fondo de Ahorros y en el Fondo de Estabilización Petrolera –FAEP-; (iii) autorización a las entidades beneficiarias de las regalías y compensaciones para que con cargo a esos recursos, asuman compromisos para atender la emergencia económica y (iv) autorización a las entidades beneficiadas con las regalías y compensaciones para que financien los proyectos en sus respectivos planes de desarrollo con cargo a esos recursos y hasta el 30 de los mismos, se dirigen de manera exclusiva, directa y específicaa cumplir con los objetivos y finalidades expuestas en la parte motiva del Decreto y con la finalidad general de conjurar la crisis causada por el fenómeno climático de La Niña e impedir la extensión de sus efectos.

Por otra parte, la Corte constató la insuficiencia normativa, en razón de la inflexibilidad de las disposiciones ordinarias para el manejo y uso de los recursos de regalías directas e indirectas y de las compensaciones, como también del Fondo Nacional de Regalías, según los prescribe la Ley 141 de 1991, modificada por la Ley 209 de 1995 y la Ley 756 de 2002, así como la presentación y financiación de proyectos de inversión con cargo a estos recursos. Así mismo, la evidente insuficiencia de recursos asignados al Sistema Nacional para la Atención de Desastres, si se tiene en cuenta que el estimativo preliminar del Gobierno para la atención de la emergencia en todas sus fases ascendería a la suma de $ 30.1 billones de pesos. Finalmente, la insuficiencia de capacidad institucional que se evidencia en la carencia de disponibilidad presupuestal y técnica de muchas de las entidades territoriales para agilizar, viabilizar y financiar los proyectos de inversión necesarios para atender la crisis invernal. En esa medida, la Sala encontró acreditado el requisito de necesidad de las medidas adoptadas por el Decreto Legislativo 4831 de 2010.

De igual modo, la Corporación determinó que las medidas de excepción que se examinan, cumplen efectivamente con una finalidad constitucional, la cual encuentra fundamento en el artículo 215 superior y la declaratoria de emergencia hecha por medio del Decreto 4580 de 2010, con el fin de conjurar una situación de crisis o calamidad pública, que ha afectado de manera grave, los ámbitos económico, social y ecológico de casi todo el país, la vida e integridad de las personas, los bienes y derechos fundamentales de sus habitantes, que se requiere atender de manera pronta, oportuna, integral, eficaz y eficiente en las distintas fases de atención. Al mismo tiempo, las medidas son idóneas y adecuadas para contribuir a conjurar la crisis y la extensión de sus efectos, ya que asegura disponer de un flujo de recursos importantes para emprender las actividades y proyectos que se requieren para superar la crisis. Por último, la Corte encontró que las medidas son proporcionales en sentido estricto, por cuanto se dirigen a la redistribución y uso de los recursos de regalías directas e indirectas y de recursos de compensaciones, su uso excepcional para enfrentar la crisis, sin que afecte otros principios o derechos constitucionales, ni otros proyectos o programas prioritarios. Además, la ejecución de estos recursos se llevará a cabo bajo condiciones especiales de seguimiento por parte del Departamento Nacional de Planeación y respeta la autonomía de las entidades territoriales y de sus facultades para presentar proyectos de inversión. Finalmente, las medidas tienen un claro límite temporal al estipularse una vigencia determinada en el tiempo.

En cuanto al control del contenido material del Decreto Legislativo 4831 de 2010, la Corte consideró que se ajustan a la normatividad constitucional, especialmente en lo que hace relación a las regalías y la autonomía de las entidades territoriales (arts. 287, 332, 360 y 361 C.P.), así como a los criterios jurisprudenciales sobre la materia.

No obstante, dada la excepcionalidad y especificidad de las medidas adoptadas por el Gobierno para atender las graves consecuencias derivadas de la ola invernal producida por el fenómeno de La Niña, la Corte consideró necesario condicionar la constitucionalidad del uso de los recursos de regalías que se arbitren en virtud del Decreto Legislativo 4831 de 2010, para la rehabilitación de las zonas afectadas y la atención de la emergencia en su fase de rehabilitación, toda vez que ir más allá, excedería las finalidades de la declaración de emergencia y el ámbito material, territorial y temporal de las mismas, delimitado en el decreto de declaratoria de la emergencia.

En consecuencia, la Corte concluyó que el Decreto Legislativo 4831 de 2010 cumple tanto con los requisitos formales, como con las exigencias materiales que la Constitución y la jurisprudencia constitucional ha previsto para los decretos de desarrollo de los estados de emergencia económica, social y ecológica, lo que condujo a la declaración de la exequibilidad de sus disposiciones, pero condicionada a la fase y zonas en que deberán ser aplicadas las medidas que establece.