Sentencia C-678 de 25-09-2013

Corte Constitucional
Sentencia C-678
25-09-2013

La Corte Constitucional declaró inconstitucional la modificación introducida a la contribución parafiscal para el fomento del turismo, por cuanto los proyectos de ley relativos a tributos siempre deben iniciar su trámite en la cámara de representantes.

IV. Expediente D-9547-

M.P. Luis Ernesto Varga Silva

1. Norma acusada 

LEY 1558 DE 2012
(Julio 10)

Por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 – Ley General de Turismo -, la Ley 1101 de 2006 y se dictan otras disposiciones.

ARTÍCULO 16. Modifíquese, el artículo 3o de la Ley 1101 de 2006, donde se incluirán 3 nuevos aportantes, el  cual quedará así:

“Artículo 3o. Aportantes de la contribución parafiscal para la promoción del turismo.

Para los fines de la presente ley, se consideran aportantes los siguientes:

1. Los hoteles, centros vacacionales y servicios de alojamiento prestados por clubes sociales.
2. Las viviendas dedicadas ocasionalmente al uso turístico o viviendas turísticas, y otros tipos de hospedaje no permanente, excluidos los establecimientos que prestan el servicio de alojamiento por horas.
3. Las agencias de viajes y turismo, agencias mayoristas y las agencias operadoras.
4. Las oficinas de representaciones turísticas.
5. Las empresas dedicadas a la operación de actividades de turismo de naturaleza o aventura, tales como canotaje, balsaje, espeleología, escalada, parapente, canopy, buceo y deportes náuticos en general.
6. Los operadores profesionales de congresos, ferias y convenciones, excepto las universidades e instituciones de educación superior y los medios de comunicación que realicen actividades de esta naturaleza cuando su objeto o tema sea afín a su misión.
7. Los arrendadores de vehículos para turismo nacional e internacional.
8. Los usuarios operadores, desarrolladores e industriales en zonas francas turísticas.
9. Las empresas comercializadoras de proyectos de tiempo compartido y multipropiedad.
10. Los bares y restaurantes turísticos clasificados como tal, de acuerdo a resolución emanada del Ministerio de comercio, industria y turismo.
11. Los centros terapéuticos o balnearios que utilizan con fines terapéuticos aguas, minero- medicinales, tratamientos termales u otros medios físicos naturales.
12. Las empresas captadoras de ahorro para viajes y de servicios turísticos prepagados.
13. Los parques temáticos.
14. Los concesionarios de aeropuertos y carreteras.
15. Las empresas de transporte de pasajeros: aéreas y terrestres, excepto el transporte urbano y el que opera dentro de áreas metropolitanas o ciudades dormitorio.
16. Las empresas de transporte terrestre automotor especializado, las empresas operadoras de chivas y otros vehículos automotores que presten servicio de transporte turístico.
17. Los concesionarios de servicios turísticos en parques nacionales que presten servicios diferentes a los señalados en este artículo.
18. Los centros de convenciones.
19. Las empresas de seguros de viaje y de asistencia médica en viaje.
20. Las sociedades portuarias, marinas o puertos turísticos, por concepto de la operación de muelles turísticos.
21. Los establecimientos del comercio ubicados en las terminales de transporte de pasajeros terrestre, aéreo y marítimo.
22. Las empresas operadoras de proyectos de tiempo compartido y multipropiedad.
23. Las empresas asociativas de redes de vendedores multinivel de servicios turísticos.
24. Los guías de turismo.

PARÁGRAFO 1o. Para los efectos tributarios o fiscales de la presente ley, se considera que prestan los servicios de vivienda turística las personas naturales o jurídicas cuya actividad sea la de arrendar o subarrendar por periodos inferiores a 30 días con o sin servicios complementarios, bienes raíces de su propiedad o de terceros o realizar labores de intermediación entre arrendadores y arrendatarios para arrendar inmuebles en las condiciones antes señaladas. Se presume que quien aparezca arrendando en un mismo municipio o distrito más de cinco inmuebles de su propiedad o de terceros por periodos inferiores a 30 días es prestador turístico.

PARÁGRAFO 2o. Tratándose de los concesionarios de carreteras a que se refiere el numeral 14 del presente artículo, la liquidación de la contribución se hará con base en los recaudos de derechos y tasas por el paso de vehículos para el transporte público y privado de pasajeros y en el caso de los concesionarios de aeropuertos con base en los recaudos de derechos y tasas por la utilización de sus servicios e instalaciones por parte de aeronaves para el transporte de pasajeros y por los mismos pasajeros.

PARÁGRAFO 3o. Los Guías de Turismo pagarán anualmente por concepto de contribución parafiscal el veinte por ciento del salario mínimo legal mensual vigente en el año de su causación”.

2. Decisión

Declarar INEXEQUIBLE el artículo 16 de la Ley 1558 de 2012.

3. Síntesis de los fundamentos

El fundamento esencial de la inconstitucionalidad del artículo 16 de la Ley 1558 de 2012 radica en el desconocimiento de la reserva a la iniciativa legislativa en materia tributaria, establecida en el inciso 4º del artículo 154 de la Constitución, el cual dispone que “los proyectos de ley relativos a tributos iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes”;  en el mismo sentido, el artículo 143 de la Ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso) prescribe que “los proyectos de ley relativos a tributos y presupuesto de rentas y gastos serán presentados en la Secretaría de la Cámara de Representantes”.

En el presente caso la Corte constató que el proyecto que se convirtió en la Ley 1558 de
2012 inició su trámite en el Senado de la República, el cual originalmente no contenía la disposición acusada, que es de naturaleza tributaria.

La Corte reiteró que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la aplicación de la regla contenida en el artículo 154 de la Carta Política es rigurosa, y aun cuando esa aplicación puede ser flexible en determinadas situaciones, las excepciones a su estricta observancia operan únicamente cuando existan circunstancias concretas a partir de las cuales se pueda fundamentar constitucionalmente la flexibilización del procedimiento legislativo (como el mensaje de urgencia), las que no se evidenciaron en esta oportunidad.

En relación con la cuota de promoción del turismo establecida por el artículo 3º de la Ley
1101 de 2006, la Corporación encontró que mediante la norma acusada se agregaron tres  nuevos aportantes de esta contribución parafiscal: las empresas operadores de servicios y proyectos de tiempo compartido y multipropiedad, las empresas asociativas de redes de vendedores multinivel de servicios turísticos y los guías de turismo. Para la Corte, es
evidente el carácter tributario de la cuota de promoción de la actividad turística, como también que la norma demandada modifica un elemento esencial del tributo, cual es el del señalamiento de los sujetos pasivos obligados a dicha contribución, de modo que constituye una manifestación de la potestad tributaria del Congreso.

Si bien es cierto que la iniciativa legislativa puede originarse en cualquiera de las cámaras, también lo es que la Constitución ordena que el trámite de los proyectos relativos a tributos se inicie siempre en la Cámara de Representantes (art. 154).

Al haber constatado que ello no fue así en el caso de la Ley 1558 de 2012, de la cual hace parte el artículo 16 acusado, la Corte procedió a declarar la inexequibilidad de este artículo.

4. Salvamentos de voto

Los magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y Alberto Rojas Ríos se apartaron de esta decisión, al considerar que en este caso se configuraba una excepción que permitía flexibilizar el requisito de iniciar el trámite del proyecto en la Cámara de Representantes.

Señalaron que la línea jurisprudencial bajo la cual se ha desarrollado la exigencia de inicio del trámite legislativo en materia tributaria establece principios decisorios que no eran aplicables al caso concreto.

En su concepto, la aplicación del precedente resulta formalista y desconoce la interpretación flexible y razonada que se debe hacer de la regla contenida en el inciso cuarto del artículo 154 de la Constitución. Observaron que el principio democrático, que faculta al legislador para introducir las modificaciones que juzgue necesarias, contenido en el artículo 160 de la Carta Política, y la conexidad entre la incorporación del artículo 16 y la Ley 1558 de 2012, respetando el principio de unidad de materia, justificaban de manera suficiente la decisión de apartarse del precedente. Desde esta perspectiva, la aplicación rigurosa  de la reserva de inicio del trámite legislativo en materia tributaria puede llegar a hacer nugatorio el principio democrático de la iniciativa parlamentaria para incorporar modificaciones pertinentes a un proyecto de ley, como las que se incluyeron en el curso del debate legislativo de la Ley 1558 de 2012, acordes con el objeto y fin de esta ley. Por estas razones, consideraron que el artículo 16 ha debido ser declarado exequible.

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente