Este artículo fue publicado hace más de un año, por lo que es importante prestar atención a la vigencia de sus referencias normativas.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Concepto 007786
26-03-10
Asunto: Radicado 1-2010-017195
Tema: Impuesto al consumo de cigarrillos
Respetado Senador Arias:
En atención a su comunicación dirigida al señor Presidente de la República y posteriormente enviada a este Ministerio, en la que manifiesta su preocupación por la industria tabacalera nacional, y la mano de obra nacional asociada a ésta, por el posible perjuicio que ocasionarían los recientes cambios de la estructura tarifaria del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, nos permitimos informarle las consideraciones de este Ministerio para la adopción de las mencionadas medidas tributarias:
El establecimiento de un impuesto único a los cigarrillos no es una decisión que haya sido tomada de manera inusitada o que haya surgido con ocasión de la declaratoria del estado de emergencia social.
El actual impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado fue organizado estructuralmente en la Ley 223 de 1995. Con la Ley 1111 de 2006 y el Decreto 127 de 2010 se pasó gradualmente de un impuesto completamente ad valorem a un impuesto específico.
Con la Ley 223 de 1995 sobre el precio de venta al detallista se debía aplicar una tarifa del 55% de impuesto al consumo y, adicionalmente, una tarifa del 10% por impuesto con destino al deporte. (El precio de venta al detallista tenia definición diferente para los productos nacionales y para los importados.)
La Ley 1111 de 2006 eliminó las tarifas porcentuales y determinó una tarifa de $400 por cajetilla cuyo precio fuera de hasta $2.000, y otra tarifa de $800 por cajetilla, para productos con precio superior. El 16% de estas tarifas correspondía al impuesto con destino al deporte. El precio de venta al público se certifica semestralmente por el DANE
En el año 2009 el Gobierno Nacional incluyó una propuesta de modificación a este impuesto dentro del Proyecto de Ley 302 de 2009 “Por medio del cual se establecen modificaciones a algunos impuestos del orden territorial”, en la que se partió del acuerdo al que se había llegado por parte de los diferentes actores: industria, importadores y gobernaciones, y que pretendía resolver la discusión en torno a la existencia de de la línea de los $2.000 pesos para determinar la tarifa.
Dicho acuerdo se materializó con la presentación del proyecto de ley 302 de 2009 y consistió en la unificación de tarifas durante una transición de cinco años, de manera que sólo a partir de 2015 se alcanzaría la unificación tarifaria, así:
| AÑO | RANGO 1 | RANGO 2 |
| 2010 | $535 | $1.025 |
| 2011 | $614 | $1.025 |
| 2012 | $695 | $950 |
| 2013 | $774 | $950 |
| 2014 | $864 | $950 |
| 2015 | $950 | $950 |
De acuerdo con la exposición de motivos, con la medida se pretendía incrementar el recaudo para compensar la disminución del consumo generada por las políticas de lucha antitabaco y además establecer igual carga impositiva para el consumo de este producto que genera graves consecuencias para la salud independientemente de su precio.
Con ocasión de la declaratoria de la emergencia social, y teniendo en cuenta que de acuerdo con el artículo 215 de la Constitución Política, las medidas tributarias no podían superar la siguiente vigencia fiscal a aquella en que se adoptan, la unificación tarifaria no podía tomar los cinco años atrás señalados, por lo que se debió adoptar tal unificación de manera que se obtuvieran los recursos esperados y no se trascendiera la limitación de dos años a que somete la norma constitucional. El Decreto 127 de 2010 adopta un impuesto único por cajetilla de 20 unidades, independientemente de su origen y de su precio, para los años 2010 y 2011.
El 91% del consumo de cigarrillos en el país corresponde a productos con precio de hasta $2.000; tan sólo el 9% restante se encuentra en el rango de mayor impuesto; en pesos de 2010, un impuesto de $474,45 y $948,89 por cajetilla de 20 cigarrillos, respectivamente.
Manteniendo las condiciones de mercado, con las tarifas de la Ley 1111 de 2006, en el año 2010 los recaudos totales serían de $373,3 mil millones para el primer grupo y de $73 mil millones para el segundo, para un total de $446 mil millones de pesos. Para el 2011, se recaudarían en total $460 mil millones.
Para mantener este recaudo se requeriría una tarifa única de $516 por cajetilla de 20 unidades en el 2010 y de $532.23 en el 2011; la tarifa única determinada por el Decreto 127 de 2010, en $650 y $700 para los mismos años, significa un incremento de la tarifa efectiva y, por tanto, un incremento en el recaudo esperado que se proyecta en $561,6 mil millones y $604,8 mil millones para 2010 y 2011 respectivamente. El mayor recaudo respecto de la situación sin reforma antes señalada, es de $115 mil millones más en el 2010, y de $145 mil millones adicionales en el 2011.
Los mayores recursos generados por las medidas de emergencia social solamente pueden ser destinados a conjurar la crisis que la originó, por tanto, se determinó que el 21% y el 24% del total recaudado en el 2010 y en el 2011, respectivamente, se destinarán a la salud. El 16 por ciento del recaudo restante, conserva su destinación al deporte, y el remanente mantiene su libre destinación por los departamentos sin afectar sus expectativas de ingresos.
Si se compara con el proyecto de ley radicado en 2009, con el decreto de emergencia se obtendrían recursos en cuantía superior por $38.540 millones más en 2010 y $17.671 millones en 2011.
La obtención de mayores recursos para conjurar la crisis y el establecimiento de un impuesto específico en consideración a que los daños a la salud por el consumo de cigarrillos no dependen del precio del mismo, necesariamente resultaron afectando de manera diferente a los productos que bajo la anterior normativa se encontraban en tratamientos tributarios distintos.
Las marcas que representan el 9% del total de cigarrillos gravados tuvieron una disminución del impuesto por cada cajetilla, en tanto que el 91% restante vio incrementado su impuesto. Como consecuencia el recaudo total de 2010 se incrementa en un 21 % en 2010 y en 24% en 2011.
El establecimiento de un impuesto único por unidad de producto sin distinción de su origen o de su precio significa una afectación diferente del impuesto como proporción de su precio. Eso es precisamente lo que diferencia este tipo de impuestos de los impuestos ad valorem.
Por lo general, los impuestos específicos tienen mayor facilidad de administración y control que los impuestos ad valorem, principalmente por la subvaloración de los precios de mercado y la consecuente evasión. Otras consideraciones que sobre el particular trae el documento citado, tienen que ver con la menor incidencia de la inflación en los impuestos específicos frente a los ad valorem, el mayor efecto de los impuestos específicos para desalentar el consumo de los cigarrillos, al igual que mayor facilidad de administración y control de los impuestos específicos.
Finalmente consideramos importante referirnos a la publicación de la Organización Mundial de la Salud “Informe de la OMS sobre la epidemia mundial de tabaquismo, 2009”, Apéndice VI.
Colombia uno de los países con menor precio por cajetilla de 20 unidades, de la marca más vendida; ocupa el lugar 31 entre 35 países de América, con un precio de US$0.80 por paquete de veinte unidades. El precio promedio en America es de US$2.30. Solamente Bolivia, Cuba y Paraguay aparecen con un precio inferior a Colombia. Ocupa el lugar 147 entre 194 países del listado mundial, con un precio promedio mundial de US$2,34.
En cuanto al porcentaje de impuestos con el que se encuentra gravada una cajetilla de cigarrillos sobre el precio de la marca más vendida para cada país de América, Colombia aparece como uno de los países con menor tributación, en el puesto 24 de 35 países de América, con apenas un 24% por impuesto al consumo y 11% por impuesto sobre las ventas sobre el precio de venta de la cajetilla de veinte unidades de la marca más vendida.
Respetado Senador, este Ministerio considera fundamental mantener el esquema impositivo adoptado en el Decreto 127 de 2010, con el fin de asegurar recursos para la salud, mantener los recursos para el deporte y para la libre destinación de los departamentos y continuar con la política de lucha contra el consumo de tabaco.
Cordialmente,
LUIS FERNANDO VILLOTA QUIÑONES
Subdirección de Fortalecimiento Institucional Territorial
Dirección General de Apoyo Fiscal
Fundada en el año 2000 con la misión de “elevar el nivel profesional del Contador Público”
