Concepto 057922 de 13-09-2013

DIAN
Concepto 057922
13-09-2013

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Ref.: Radicado 4920 del 08/08/2013.
  
Atento saludo Sres. Cárdenas y Meneses:

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 del Decreto 4048 de 2008 y la Orden Administrativa 000006 del 21 de Agosto de 2009, esta Dirección es competente para absolver de manera general las consultas escritas que se formulen sobre interpretación y aplicación de las normas tributarias nacionales, aduaneras o de comercio exterior y en materia de control cambiario en lo de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, razón por la cual su solicitud se absolverá en el marco de la citada competencia.

Respecto a los recursos del Fondo de Fomento Fiquero, que señala el artículo 108 de la Ley 9 de 1983, solicitan lo siguiente:

1. ¿Cuál es la razón por la que la DIAN dejó de girar al Fondo de Fomento Fiquero los recursos provenientes del gravamen sobre el impuesto a las ventas establecido para sacos de polietileno y fibras sintéticas producidos en el país o importados?
2. Requieren de la DIAN un estado de cuenta con corte al año 2013 de los recursos mencionados en la pregunta número 1, a propósito de un proyecto de Ley presentado al Congreso de la República, identificado con el No. 207 de 2012- Cámara "Por medio de la cual se crea el Fondo de Fomento Parafiscal Fiquero, se establecen normas para el recaudo y administración de la cuota de fomento fiquero y se dictan otras disposiciones”.

Al respecto, le informamos:

En primer lugar es importante precisar que la facultad para asignar y girar los recursos del presupuesto de la Nación, se encuentra en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, más concretamente a través de las Direcciones Generales de Presupuesto y Crédito Público y Tesoro Nacional, respectivamente, En efecto, la competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales radica en la recaudación de los impuestos de orden nacional, recursos que las entidades recaudadoras con las que se tiene Convenio, deben consignar a una cuenta del Tesoro Nacional para que hagan parte de los ingresos corrientes del presupuesto nacional.

Ahora bien, mediante el Oficio No. 0348 del 30 de marzo de 2011, esta Entidad dio respuesta sobre el tema, con ocasión de la solicitud que le hiciera el Secretario General de la Comisión Quinta Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, Dr. Gustavo Amado López, en la cual se señalaron los siguientes fundamentos jurídicos y técnicos que soportan la imposibilidad de efectuar un cálculo que determine el monto del impuesto a las ventas con destinación específica al Fondo de Fomento Fiquero y como consecuencia la dificultad de precisar el valor que se debe destinar a dicho Fondo. En efecto, dispuso el referido pronunciamiento:

"…a efectos de establecer la existencia de los recursos a que hace referencia el artículo 108 de la Ley 9 de 1983 que son el tema del presente cuestionario, es importante analizar en primer término dicha normatividad, ya que la misma no es clara, pues tal como está redactada, hace referencia a un "gravamen" al "impuesto a las ventas", como si se tratara de la afectación de una parte del mismo con destino a dicho fondo, esto es, un gravamen con vida propia que hasta el momento no se encuentra establecido en ninguna otra normatividad”.

De acuerdo a lo anterior y teniendo en cuenta la ambigüedad e imprecisión de la norma que fundamenta la destinación de unos recursos al Fondo de Fomento Fiquero, como quiera que ni la reglamentación, ni la doctrina tanto del Honorable Consejo de Estado como de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales ha establecido con certeza la existencia de dicho "gravamen" con todos los elementos que le deben ser propios, estima esta entidad que la mencionada disposición no es aplicable en los términos en que se encuentra redactada, por lo que de esta forma, no ha sido posible efectuar cálculo alguno a efectos de estimar valores ciertos por concepto de recursos que según la norma debían ser destinados a la diversificación de cultivos y comercialización en las zonas Piqueras, a través del citado Fondo.

En conclusión

No se cuenta hoy en día con estadísticas suficientemente detalladas para realizar una estimación confiable del impuesto a las ventas de sacos de polipropileno.

La figura "impuesto a las ventas" a que se refiere la Ley 9 de 1983 cambió con posterioridad por el impuesto al valor agregado, conceptos que no son equivalentes.

A fin de hallar una metodología que permita superar las dificultades de estimación y algunas dudas que persisten en términos legales, se creó un grupo interinstitucional con funcionarios del Ministerio de Hacienda y Agricultura, así como por integrantes de la DIAN. Este grupo se encargará de responder a cabalidad las inquietudes sobre el tema en cuestión.

Ahora bien, frente a la viabilidad jurídica de efectuar un cálculo de los recursos por concepto de "un gravamen sobre el impuesto a las ventas", conforme con lo previsto en el artículo 108 de la Ley 9 de 1983, y su asignación al Fondo de Fomento Fiquero de que trata la referida norma, este Despacho considera:

Dispone el artículo 108 mencionado que "Los fondos provenientes del gravamen sobre el impuesto a las ventas establecido para sacos de polipropileno y fibras sintéticas producidos en el país o importados se destinarán a la diversificación de cultivos y comercialización en las zonas fiqueras a través de un fondo de fomento fiquero dependiente del Ministerio de Agricultura”.

"De la simple literalidad de la norma transcrita se observa su ambigüedad, en tanto señala que los fondos que se destinarán al Fondo de Fomento Fiquero serán los son (sic) los provenientes del "gravamen sobre el impuesto a las ventas" que grave ‘so (sic) sacos de polipropileno y fibras sintéticas, lo que implica necesariamente a la luz de la técnica tributaria, que debía haberse fijado ese gravamen en una norma de igual categoría, a efectos de tener la certeza jurídica requerida para afectar el correspondiente impuesto a las ventas en los términos allí establecidos, "gravamen" que hasta la fecha no ha sido fijado.

Ahora bien, debe tenerse presente en el análisis que se efectúa, el cambio de naturaleza jurídica del impuesto a las ventas existente al momento de la expedición de la Ley 9 de 1983, denominado "impuesto al valor agregado".

En efecto, el Impuesto a las Ventas creado desde 1963 (Decreto Ley 3283 del 30 de Diciembre) y vigente al momento de expedición de la Ley 9 de 1983, era el de "monofásico en primera etapa”, esto es, de causación a nivel de productores, y la técnica era de "sustracción de costos" o "base contra base".

Con la expedición del Decreto- Ley 3541 de 1983, (facultades extraordinarias de la Ley 9 de 1983), se operó una modificación total al régimen del impuesto a las ventas existente, creándose la técnica de valor agregado plurifásico (impuesto contra impuesto), que gravaría todas las etapas del ciclo económico.

Es importante lo anterior, porque el impuesto a las ventas existente hasta el 31 de marzo de 1984 solo gravaba una fase de la cadena económica (productores, y el impuesto sobre las ventas vigente a partir del 1 de abril de 1984, (artículo 92 del Decreto-Ley 3541), grava todas las fases de los ciclos de producción y distribución, modificándose toda su estructura tanto en materia de causación, como de base gravable y determinación, considerándose por tanto que a partir del 1 de abril de 1984, rigió un impuesto estructuralmente diferente al existente hasta antes de la vigencia del Decreto Ley 3541 de 1983 referido."

Por lo anteriormente expuesto estima el Despacho que la norma objeto de análisis no es aplicable en virtud de la ambigüedad técnica y jurídica que claramente se advierte de su texto.

En relación con el proyecto de Ley, le informamos que el mismo se encuentra surtiendo los trámites legislativos pertinentes para la expedición de la Ley correspondiente.

En los anteriores términos se resuelve su solicitud y cordialmente le informamos que tanto la normatividad en materia tributaria, aduanera y cambiaria, como los conceptos emitidos por la Dirección de Gestión Jurídica en estas materias pueden consultarse directamente en nuestras bases de datos jurídica ingresando a la página electrónica de la DIAN: www.dian.gov.co siguiendo los iconos: "Normatividad" – "técnica" y seleccionando "Doctrina" y Dirección Gestión Jurídica.

Atentamente,

LEONOR EUGENIA RUIZ DE VILLALOBOS
Subdirectora de Gestión Normativa y Doctrina