Concepto 112 de 25-07-2007

Cálculo de índice de liquidez para licitantes.

CTCP 0112 / 2007
25-07-2007

REFERENCIA:
FECHA DE LA CONSULTA….: Radicada en el CTCP el 15 de marzo de 2007 Nº DE RADICACIÓN CTCP…: N/D ENTIDAD DE ORIGEN….: Junta Central de Contadores TEMAS…..: Cálculo de índice de liquidez para licitantes.

En desarrollo de lo previsto en el Artículo 23 de la Resolución 002 de 2005 expedida por el Consejo Técnico de Contaduría Pública y cumplido el trámite previsto en esta disposición, respondemos su consulta de la referencia, para lo cual consideramos primordiales las siguientes consideraciones previas:

Es competencia exclusiva de la entidad que invita a una licitación o concurso de proponentes elaborar los respectivos pliegos de condiciones o términos de referencia, su interpretación y aplicación, así como también es competencia exclusiva de la misma entidad aplicar e interpretar la legislación que en materia de contratación administrativa regule el respectivo proceso de selección de los contratistas.

Por su parte, la misión del Consejo Técnico de la Contaduría Pública es la orientación técnico – científica de la profesión, a partir de la investigación científica y tecnológica en áreas relacionadas con la ciencia contable en general, sus principios y normas, mediante el ejercicio doctrinario y la emisión de directrices orientadoras del ejercicio profesional; por lo cual, cuando se contempla entre sus funciones servir como órgano consultor del Estado y de los particulares en aspectos técnico – científicos de la contaduría pública y del desarrollo del ejercicio profesional, tal competencia no puede extenderse al análisis de aspectos de la contratación cuya competencia recae exclusivamente en la entidad convocante, como ocurre con la evaluación del cumplimiento de requisitos, entre ellos los financieros, establecidos en el respectivo pliego de condiciones o términos de referencia, aspectos que tienen que ver con la interpretación y aplicación de la normativiadad sobre contratación administrativa que escapa a la órbita de conocimiento y competencia de este organismo de orientación técnico – contable.

No obstante lo anterior, como una reflexión para orientar el análisis propuesto en su consulta, a continuación presentamos algunas guías que, desde el punto de vista técnico – cantable, pueden servirles para satisfacer el requerimiento presente.

En la consulta se plantea:

ANTECEDENTES (Textuales):

““ME ENCUENTRO CONCURSANDO EN UNA LICITACIÓN Y DESEO A TRAVÉS DE USTEDES PODER DIRIMIR UNA CONTROVERSIA ENTRE LA ADMINISTRACIÓN Y LOS PROPONENTES CON RESPECTO A SI SE DEBEN USAR EL BALANCE COMERCIAL O EL BALANCE FISCAL (TRIBUTARIO) PARA CALCULAR LOS INDICADORES DE LIQUIDEZ O ENDEUDAMIENTO.

ANTECEDENTES

EN LOS PLIEGOS DE CONDICIONES SE MENCIONAN:

«SE DEBE APORTAR COPIA DEL, BALANCE A 31 DE DICIEMBRE DE 2005, Y DECLARACIÓN DE RENTA A DICIEMBRE 31 DE 2005, DEBIDAMENTE FIRMADO POR EL CONTADOR PÚBLICO PARA LO CUAL SE DEBE ANEXAR COPIA DE SU TARJETA PROFESIONAL Y CEDILLA DE CIUDADANÍA Y CERTIFICADO DE ESTAR INSCRITO Y NO ENCONTRARSE INHABILITADO.

DICHOS ESTADOS CONTABLES DEBEN ARROJAR UN PATRIMONIO MÍNIMO DE LA EMPRESA DE $250.000.000 UNA LIQUIDEZ MÍNIMA DE 10.0, ENDEUDAMIENTO MÁXIMO 10.0 »

UNA VEZ SE EMITE INFORME DE EVALUACIÓN LA ADMINISTRACIÓN RESPONDE QUE NINGUNO DE LOS DOS PROPONENTES QUE CONFORMAN LA UNIÓN TEMPORAL CUMPLE.

«EN LO PERTINENTE EL ADENDO NO 2 DE LA PRESENTE LICITACIÓN NINGUNO DE LOS MIEMBROS DE LA UNIÓN TEMPORAL PARQUESOFT – ALBERTO MERANI CUMPLEN EN SU TOTALIDAD CON LA SOLICITUD QUE HACE LA GOBERNACIÓN DE! MAGDALENA EN LO REFERENTE A LA CAPACIDAD FINANCIERA.»

CON RESPECTO A ELLO, NUESTRA FIRMA LE SOLICITA QUE REALICEN BIEN EL CÁLCULO.

«SEGÚN LOS TÉRMINOS DE REFERENCIA Y SUS ADENDAS, UNA DE LAS FIRMAS DEBERÁ CUMPLIR CON LOS SIGUIENTES REQUISITOS:

‘DICHOS ESTADOS CONTABLES DEBEN ARROJAR UN PATRIMONIO MÍNIMO DE LA EMPRESA DE.$250.000.000 UNA LIQUIDEZ MÍNIMA DE 10.0, ENDEUDAMIENTO MÁXIMO 10.0’

A CONTINUACIÓN RELACIONAMOS LAS RESPECTIVAS CUENTAS DEL BALANCE GENERAL A DICIEMBRE 31 DE 2005 QUE SE TIENEN EN CUENTA PARA E! CÁLCULO DE LOS RESPECTIVOS INDICADORES FINANCIEROS. LIQUIDEZ, ENDEUDAMIENTO Y PATRIMONIO.

COMO SE PUEDE ILUSTRAR EN EL ANTERIOR CUADRO, LA FUNDACIÓN ALBERTO MERANI CUMPLE CON LOS REQUISITOS MÍNIMOS EXIGIDOS EN LOS TÉRMINOS DE REFERENCIA.

SOLICITAMOS HACER CORRECTA Y SERIAMENTE LOS CÁLCULOS YA QUE ESTÁN DENTRO DE LOS PARÁMETROS EXIGIBLES Y CORREGIR EL INFORME DE EVALUACIÓN FINANCIERA»

EN RESPUESTA DE LO ANTERIOR LA ADMINISTRACIÓN RESPONDE:

«EL CALCULO REALIZADO POR USTEDES TOMA COMO BASE LAS CIFRAS PLASMADAS EN EL BALACE (SIC) GENERAL A DICIEMBRE DE 2005, LAS CUELES NO COINCIDEN CON LA DECLARACIÓN TRIBUTARIA PRESENTADA ANTE LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS DE ADUANAS NACIONALES SIENDO ESTE REQUISITO INDISPENSABLE PARA VERIFICARLA INFORMACIÓN PRESENTADA POR USTEDES.

EL COMITÉ DE EVALUACIÓN TOMO CORNO BASE PARA REALIZAR LOS CÁLCULOS DE LOS INDICADORES FINANCIEROS LA PRESENTADA EN LA DECLARACIÓN TRIBUTARIA»

POR TODO LO ANTERIOR, SOLICITAMOS A USTEDES ÓRGANO REGULADOR Y CONTROL LO SIGUIENTE:”

PREGUNTA 1 (Textual):

“¿CUÁL ES LA PRACTICA GENERALMENTE USADA EN COLOMBIA PARA CALCULAR LOS INDICADORES DE LIQUIDEZ Y ENDEUDAMIENTO?, EL BALANCE COMERCIAL O EL BALANCE TRIBUTARIO?”

RESPUESTA:

Para comenzar, resulta necesario aclarar que conforme se desprende de la lectura de la trascripción de la respuesta a las objeciones presentadas por el proponente a la entidad licitante, dicha entidad encontró incongruencias entre las cifras presentadas en el “balance general”, con la información que aparece en la “declaración tributaria” aportada. No se hace referencia, entonces a lo que se menciona en la pregunta como “balance tributario”, por lo cual inferimos que la pregunta se dirige a establecer si es admisible o constituye una práctica generalmente usada, considerar en los procesos licitatorios el balance general y confrontarlo con las cifras que se registraron en las declaraciones tributarias del oferente.

Aclarado lo anterior, es pertinente señalar que los artículos 24 y 30 de la Ley 80 de 1993, estipulan que en los pliegos o términos de referencia se indicarán los requisitos de carácter objetivo necesarios para participar en la correspondiente selección, donde se detallen los aspectos relativos al objeto del contrato, su regulación jurídica, las obligaciones de las partes; la determinación y ponderación de los factores objetivos de selección y de todas las demás circunstancias de tiempo, modo y lugar que se consideren necesarias para garantizar reglas objetivas, claras y completas para seleccionar al contratista que pueda dar mejor cumplimiento al objeto de contrato..

En efecto, la entidad licitante, atendiendo las necesidades que orientan la contratación particular de la cual se trate, diseña sus pliegos de condiciones o términos de referencia que, como se ha sostenido jurisprudencialmente, son la “Ley del Contrato” y por ende obligan a las partes, estableciendo, entre otras cosas, reglas de comparación y selección objetiva de las propuestas entre las cuales puede caber la exigencia de determinados requisitos que debe cumplir la información financiera que determine la capacidad económica del proponente.

En la línea de los precedentes asertos, encontramos lo expuesto por el Consejo de Estado, Sección Tercera, corporación que mediante Sentencia del 3 de febrero de 2000 emitida dentro del expediente 10.399, con ponencia del magistrado Ricardo Hoyos Duque, enfatizó:

“Para la Sala tal como lo señala la doctrina, la naturaleza jurídica de los pliegos de condiciones o términos de referencia que elabora la administración pública para la contratación de sus obras, bienes o servicios, está claramente definida en tanto son el reglamento que disciplina el procedimiento licitatorio de selección del contratista y delimita el contenido y alcances del contrato, al punto que este documento regula el contrato estatal en su integridad, estableciendo una preceptiva jurídica de obligatorio cumplimiento para la administración y el contratista particular no sólo en la etapa de formación de la voluntad sino también en la de cumplimiento del contrato y hasta su fase final. De ahí el acierto de que se tengan como “la ley del contrato”.

Dada la trascendencia de los pliegos de condiciones en la actividad contractual, la normatividad en la materia pasada y presente, enfatiza que todo proceso de contratación debe tener previamente unas condiciones claras, expresas y concretas que recojan las especificaciones jurídicas, técnicas y económicas a que hayan de acomodarse la preparación de las propuestas y el desarrollo del contrato. Es la razón por la cual por disposición legal debe incluirse en ellos “la minuta del contrato que se pretende celebrar con inclusión de las cláusulas forzosas de ley” (art. 30-h del D.L. 222/83, lo cual se mantiene hoy en el art. 30-2, L. 80/93).

Dicho de otro modo, los pliegos do condiciones forman parte esencial del contrato porque son la fuente principal de los derechos y obligaciones de las partes y son la base para la interpretación e integración del contrato, en la medida que contienen la voluntad de la administración a la que se someten por adhesión los proponentes y el contratista que resulte favorecido. Por tal motivo, las reglas de los pliegos de condiciones deben prevalecer sobre los demás documentos del contrato y en particular sobre la minuta, la cual debe limitarse a formalizar el acuerdo de voluntades y a plasmar en forma fidedigna la regulación del objeto contractual y los derechos y obligaciones a cargo de las partes”.

De suerte que la norma que determina forma en la cual se presenta la información financiera como parte de las ofertas en los procesos licitatorios, es precisamente el pliego de condiciones o los términos de referencia que la regulen, como se infiere de lo expresado por el mismo Consejo de Estado, Sección Tercera, a través de la Sentencia expedida el 3 de mayo de 1999, dentro del expediente 12.344 y con ponencia del magistrado Daniel Suárez Hernández, documento que puntualiza:

“Es por esta razón que, la elaboración del contenido de los pliegos, impone que la entidad licitante, observe rigurosamente la denominada carga de claridad y precisión, que dicho sea de paso, aparece debidamente disciplinada en el artículo 24 numeral 5°, literales b, c y e de la Ley 80 de 1993, entre otras disposiciones.

(…)

Y que debe observarse la carga de claridad y precisión en la facción de los pliegos de condiciones lo exige la naturaleza jurídica de los mismos que, sabido se tiene, despliegan un efecto vinculante y normativo para los participantes dentro del proceso de selección, como que las exigencias y requisitos en ellos contenidas, constituyen los criterios con arreglo a los cuales habrán de valorarse las correspondientes ofertas, sin que sea permitido a la entidad licitante, modificar inconsulta y arbitrariamente las exigencias en ellos dispuestas, so pena de viciar con dicho proceder el procedimiento de selección.

(…)

(La entidad licitante) está sujeta a observar no solo la carga de claridad y precisión arriba mencionada, amén de la de legalidad, sino de la misma manera a adecuar su conducta en un todo a los dictados del principio de la buena fe, que adquiere relieve de particular importancia, en esta etapa prenegocial, no pudiendo la entidad licitante, so pretexto de la facultad de facción unilateral de los pliegos de condiciones, introducir en ellos, contenidos negociales, que desatiendan el principio de igualdad o se materialicen en disposiciones predispuestas que puedan calificarse como abusivas, vejatorias o leoninas”.

De manera que las reglas consignadas en los pliegos de condiciones o términos de referencia, conforme a las necesidades particulares de información que requiere para evaluar la situación financiera de sus oferentes, pueden ir más allá y prescribir requisitos más o menos exigentes que aquellos que la ley establece para la realización normal de las actividades de las empresa, o bien, puede considerar la entidad que mediante la presentación de información financiera especial o a través del aporte de copias de la declaraciones tributarias, se puede establecer de manera adecuada a los intereses del contrato, cuál es la situación financiera del proponente en condiciones de comparabilidad adecuadas para realizar un proceso de selección objetiva como el que la legislación le impone.

También está dentro de las atribuciones de la entidad licitante, en orden a garantizar la idoneidad y capacidad de quienes resulten elegibles para la adjudicación del contrato, adoptar las medidas que garanticen la veracidad y confiabilidad, coherencia y credibilidad de la información aportada, incluida la financiera y, al efecto, resulta perfectamente apropiado, sin perjuicio de la aplicación del principio de la buena fe, exigir en los pliegos de condiciones o términos de referencia la entrega de los documentos como las citadas declaraciones tributarias que le servirán a la entidad para evaluar la congruencia de las informaciones de los hechos económicos que ellas reflejan, en relación con los estados financieros, en orden a verificar la confianza que le merece la situación que cada proponente pone al servicio de la contratación que, de suyo, debe ser guiada por el interés general y el objetivo de lograr el cabal cumplimiento del contrato, con las condiciones que el Estado ha dispuesto para él.

No debe olvidarse que la decisión de un proponente en el sentido de participar en un proceso de selección es meramente particular y libre. Sin embargo, si se aspira a resultar adjudicatario del contrato ofrecido, el proponente habrá de ceñirse con esmero a las estipulaciones del pliego de condiciones o términos de referencia, dado que su incumplimiento puede acarrear la descalificación de la propuesta o la posición desventajosa frente a otras que se presenten con el lleno de los requisitos previstos al efecto por la entidad en los pliegos.

En este marco y contexto, fluye con claridad que la información financiera, como toda la información que compone las ofertas de los licitantes debe presentarse justamente en la forma que “La Ley del Contrato”, expresada a través de los pliegos de condiciones o términos de referencia, lo señalen y acompañada de los documentos y anexos que la deban respaldar, como ocurre con las declaraciones tributarias, conforme allí se establece, so pena de incurrir en causal de rechazo o inadmisión de la propuesta o de obtener una calificación insuficiente para competir con los proponentes que sí se acogen las estipulaciones del liego

Conviene señalar, sin embargo, que en el diseño de los pliegos de condiciones o términos de referencia la entidad licitante no puede ser omnímoda, tal como se colige de lo puntualizado por el Consejo de Estado, Sección Tercera en Sentencia del 23 de abril de 1998, expediente 11.192, dictada con ponencia del magistrado Daniel Suárez Hernández, en cuyos apartes pertinentes aclara:

“Sin embargo de lo anterior la Sala entiende que no es permisible a la entidad contratante establecer en el pliego de condiciones, previsiones en virtud de las cuales la entidad se reserve “el derecho de aceptar o no ofertas que no reúnan la totalidad de requisitos o que presenten defectos en forma (sic), omisiones o errores significativos y aquellas que no sean convenientes para la entidad’ tal cual lo determinaron los pliegos de condiciones que gobernaron la licitación que ha originado el presente proceso, pues una cláusula con esos alcances riñe abiertamente con elementales principios aplicables al régimen de contratación estatal.

Por lo cual, dichas reservas, no pasan de ser cláusulas de estilo sin eficacia alguna, pues absurdo resultaría que frente a mandatos imperativos de orden público como aquel contenido en el artículo 33 del anterior estatuto contractual o el preceptuado en el artículo 29 de la Ley 80 de 1993, ambos consagratorios del principio objetivo que ha de presidir la selección del contratista, pudiera la entidad contratante reservarse una inexistente discrecionalidad y arrogarse el poder sin fundamento legal de ninguna naturaleza de aceptar o no a su antojo las propuestas que contengan deficiencias graves o errores trascendentales y relevantes, pues esta materia es de orden público y el rigor que ha de presidir la consideración de las propuestas así como los parámetros de necesaria observancia están delimitados en la ley, la cual ha disciplinado los criterios objetivos de selección que en manera alguna pueden quedar librados al antojo de la entidad contratante”.

Por otra parte, es importante aquilatar frente a procesos de evaluación de propuestas en procesos licitatorios, que siempre existirán diferencias entre la declaración de renta y los estados financieros , mientras se mantenga la estructura tributaria vigente en Colombia, ya que los datos para determinar el patrimonio de los contribuyentes y la base gravable es determinada por el Estatuto Tributario, mientras que la información de la contabilidad financiera observa las normas establecidas en el Decreto Reglamentario 2649 de 1993 que comprende los principios, normas básicas y normas técnicas para el manejo de la contabilidad en Colombia- Este mismo Decreto en sus artículos 115 y 44 prevé la contabilización de estas diferencias tal y como se describe a continuación:

ARTÍCULO 115: NORMA GENERAL SOBRE REVELACIONES — En forma comparativa cuando sea el caso, los estados financieros deben revelar por separado como mínimo la naturaleza y cuantía de cada uno de los siguientes asuntos, preferiblemente en los respectivos cuadros para darles énfasis o subsidiariamente en notas:

(…)

19. Conciliación entre el patrimonio contable y el fiscal, entre la utilidad contable y la renta gravable y entre la cuenta de corrección monetaria contable y la fiscal, con indicación de la cuantía y origen de las diferencias y su repercusión en los impuestos del ejercicio y en los impuestos diferidos. Si existieren ajustes de períodos anteriores que incidan en la determinación del impuesto, en la conciliación deberá indicarse tal circunstancia.

Lo anterior sin perjuicio de tener en cuenta el artículo 44 del citado Decreto:

ARTÍCULO 44: CUENTAS DE ORDEN FISCALES — Las cuentas de orden fiscales deben reflejar las diferencias de valor existentes entre las cifras incluidas en el balance y en el estado de resultados, y las utilizadas para la elaboración de las declaraciones tributarias, en forma tal que unas y otras puedan conciliarse.

Igualmente es procedente observar lo dispuesto en el artículo 136 ejusdem, disposición que ordena:

“ARTICULO 136: CRITERIOS PARA RESOLVER LOS CONFLICTOS DE NORMAS — Sin perjuicio de lo dispuesto por normas superiores, tratándose del reconocimiento y revelación de hechos económicos, los principios de contabilidad generalmente aceptados priman y deben aplicarse por encima de cualquier otra norma. Sin embargo, deben revelarse las discrepancias entre unas y otras.

Cuando se utilice una base comprensiva de contabilidad distinta de los principios de contabilidad generalmente aceptados, éstos se aplicarán en forma supletiva en lo pertinente.

Cuando normas distintas e incompatibles con los principios de contabilidad generalmente aceptados exijan el registro contable de ciertos hechos, estos se harán en cuentas de orden fiscales o de control, según corresponda.

Para fines fiscales, cuando se presente incompatibilidad entre las presentes disposiciones y las de carácter tributario prevalecerán estas últimas.”

Finalmente, es importante reiterar que las apreciaciones que anteceden permitirán al consultante determinar si, desde el punto de vista técnico-contable son admisibles ciertos requisitos especiales para que los estados financieros se ajusten a los requerimientos de una licitación. No obstante, será el criterio de la entidad que ha convocado el proceso el que determine, a la luz de la legislación de la contratación administrativa y del contenido del pliego de condiciones, si la información contenida en los documentos presentados en las propuestas le son suficientes para establecer fehacientemente las condiciones y circunstancias particulares de los proponentes y sus ofertas, en orden a determinar su calificación y la viabilidad de su selección.

PREGUNTA 2 (Textual):

“PODRÍAN USTEDES POR FAVOR, CALCULAR EL ÍNDICE DE LIQUIDEZ Y ENDEUDAMIENTO PARA LAS CUENTAS DEL BALANCE QUE ANTES RELACIONE”

RESPUESTA:

Debemos reiterar que, como arriba se puntualizó, es competencia exclusiva de la entidad que invita a una licitación o concurso de proponentes elaborar los respectivos pliegos de condiciones o términos de referencia, su interpretación y aplicación, así como también es competencia exclusiva de la misma entidad aplicar e interpretar la legislación que en materia de contratación administrativa regule el respectivo proceso de selección de los contratistas.

En el caso descrito por el consultante, tal competencia se ejerció en debida forma por la entidad licitante al emitir el informe de valuación, recibir las objeciones de los proponentes y responderlas, de manera tal que sus decisiones han sido adoptadas en el marco de la aplicación de las reglas consignadas en el pliego de condiciones, agotando el debido proceso y gozan de presunción de legalidad, de lo cual se infiere que son sólo controvertibles acudiendo a los recursos de la vía gubernativa, si los hay disponibles, o a las acciones ante la jurisdicción contencioso administrativa.

Es por ello que conviene resaltar que la misión del Consejo Técnico de la Contaduría Pública es la orientación técnico – científica de la profesión, a partir de la investigación científica y tecnológica en áreas relacionadas con la ciencia contable en general, sus principios y normas, mediante el ejercicio doctrinario, la resolución de conflictos técnicos entre Contadores Públicos y la emisión de directrices orientadoras del ejercicio profesional, razón por la cual, cuando se contempla entre sus funciones servir como órgano consultor del Estado y de los particulares en aspectos técnico – científicos de la contaduría pública y del desarrollo del ejercicio profesional, tal competencia no puede extenderse al análisis particular de situaciones que se presentan en los diversos entes económicos o emitir pronunciamientos tendientes a descalificar o validar la información financiera que preparan los administradores para satisfacer requisitos de procesos licitatorios, máxime cuando sobre ella la entidad licitante ya se ha expresado válidamente en ejercicio de su indiscutible competencia exclusiva e inalienable.

Adicionalmente, si aceptáramos en gracia de discusión la posibilidad del Consejo de pronunciarse sobre casos como el consultado, ello no podría realizarse con la escueta información consignada en el texto de la consulta. Sería necesario evaluar el texto completo del pliego de condiciones o términos de referencia, sus adendas, modificaciones, aclaraciones verbales y escritas, etcétera, lo que implicaría una intromisión en la órbita de competencia de este organismo en las decisiones autónomas que en materia contractual competen a las entidades licitantes.

Así las cosas, el Consejo Técnico, frente a la información y documentos que se le presentan con la consulta y considerando que este organismo mal puede entender sus funciones de consultor del Estado y de los particulares como si se tratase de una entidad facultada para revisar la actividad contractual de otros organismos del Estado, estima que la presente pregunta formulada escapa a la órbita de la competencia funcional que le es propia a este organismo de orientación técnico – contable.

No obstante lo anterior, como una guía para orientar el análisis propuesto en su consulta, puede resultar de interés para Ustedes el estudio de los pronunciamientos que este Consejo ha emitido en relación con los estados financieros que se pueden consultar en el apartado de publicaciones que aparece en nuestra página web, www.jccconta.gov.co

En este orden de ideas, en los términos anteriores se absuelve la consulta presentada, indicando que, para hacerlo, este organismo se ciñó a la información presentada por el consultante, que su texto fue debatido y aprobado en sesión del 24 de julio de 2007 y que los efectos de este escrito son los previstos por el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, su contenido no compromete la responsabilidad de este organismo, no es de obligatorio cumplimiento o ejecución, no constituye acto administrativo y contra él no procede recurso alguno.

Cordialmente,

MARÍA VICTORIA AGUDELO VARGAS
Presidente

MVAV/g.r.b