Concepto 5726 de 18-02-2014

Procuraduría General de la Nación
Concepto 5726
18-02-2014

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 y 13 de la Ley 1276 de 2009 “A través de la cual se modifica la Ley 687 del 15 de agosto de 2001 y se establecen nuevos criterios de atención integral del adulto mayor en los Centros Vida”.

Actor: Giovanni Paulo Biassi Romero

Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Expediente D-9955

De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5, de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1º de la Carta, presentó el ciudadano GIOVANNI PAULO BIASSI ROMERO contra los artículos 1, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 y 13 de la Ley 1276 de 2009 “A través de la cual se modifica la Ley 687 del 15 de agosto de 2001 y se establecen nuevos criterios de atención integral del adulto mayor en los Centros Vida”, cuyo texto se transcribe a continuación:

Ley 1276 de 2009
(Enero 5)

“A través de la cual se modifica la Ley 687 del 15 de agosto de 2001 y se establecen nuevos criterios de atención integral del adulto mayor en los centros vida”.

El Congreso de Colombia

Decreta:

Artículo 1°. Objeto. La presente ley tiene por objeto la protección a las personas de la tercera edad (o adultos mayores) de los niveles I y II de Sisbén, a través de los Centros Vida, como instituciones que contribuyen a brindarles una atención integral a sus necesidades y mejorar su calidad de vida.

Artículo 3°. Modificase el artículo 1° de la Ley 687 de 2001, el cual quedará así:“Autorizase a las Asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales para emitir una estampilla, la cual se llamará Estampilla para el bienestar del Adulto Mayor, como recurso de obligatorio recaudo para contribuir a la construcción, instalación, adecuación, dotación, funcionamiento y desarrollo de programas de prevención y promoción de los Centros de Bienestar del Anciano y Centros de Vida para la Tercera Edad, en cada una de sus respectivas entidades territoriales. El producto de dichos recursos se destinará, como mínimo, en un 70% para la financiación de los Centros Vida, de acuerdo con las definiciones de la presente ley; y el 30% restante, a la dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano, sin perjuicio de los recursos adicionales que puedan gestionarse a través del sector privado y la cooperación internacional.

Artículo 6°. Beneficiarios. Serán beneficiarios de los Centros Vida, los adultos mayores de niveles I y II de Sisbén o quienes según evaluación socioeconómica, realizada por el profesional experto, requieran de este servicio para mitigar condiciones de vulnerabilidad, aislamiento o carencia de soporte social.

Artículo 7°. Definiciones. Para fines de la presente ley, se adoptan las siguientes definiciones:

a) Centro Vida al conjunto de proyectos, procedimientos, protocolos e infraestructura física, técnica y administrativa orientada a brindar una atención integral, durante el día, a los Adultos Mayores, haciendo una contribución que impacte en su calidad de vida y bienestar;
b) Adulto Mayor. Es aquella persona que cuenta con sesenta (60) años de edad o más. A criterio de los especialistas de los centros vida, una persona podrá ser clasificada dentro de este rango, siendo menor de 60 años y mayor de 55, cuando sus condiciones de desgaste físico, vital y psicológico así lo determinen;

Artículo 8°. Modificase el artículo 5° de la Ley 687 de 2001, el cual quedará así:

“Responsabilidad. El Alcalde municipal o distrital será el responsable del desarrollo de los programas que se deriven de la aplicación de los recursos de la estampilla y delegará en la dependencia afín con el manejo de los mismos, la ejecución de los proyectos que componen los Centros Vida y creará todos los sistemas de información que permitan un seguimiento completo a la gestión por estos realizada.

Artículo 9°. Adopción. En el Acuerdo del Concejo municipal o distrital, en donde se establezca la creación de la estampilla, se adoptarán las definiciones de Centros Vida, anteriormente contempladas, estableciendo aquellos servicios que como mínimo, se garantizarán a la población objetivo, de acuerdo con los recursos a recaudar y el censo de beneficiarios.

Artículo 10. Veeduría Ciudadana. Los Grupos de Adultos Mayores organizados y acreditados en la entidad territorial serán los encargados de efectuar la veeduría sobre los recursos recaudados por concepto de la estampilla que se establece a través de la presente ley, así como su destinación y el funcionamiento de los Centros Vida.

Artículo 11. Modificase el artículo 6° de la Ley 687 de 2001, el cual quedará así:

“Servicios mínimos que ofrecerá el Centro Vida. Sin perjuicio de que la entidad pueda mejorar esta canasta mínima de servicios, los Centros Vida ofrecerán al adulto mayor los siguientes:

Artículo 12. Organización. La entidad territorial organizará los Centros Vida, de tal manera que se asegure su funcionalidad y un trabajo interdisciplinario en función de las necesidades de los Adultos Mayores; contará como mínimo con el talento humano necesario para atender la dirección general y las áreas de Alimentación, Salud, Deportes y Recreación y Ocio Productivo, garantizando el personal que hará parte de estas áreas para asegurar una atención de alta calidad y pertinencia a los Adultos Mayores beneficiados, de acuerdo con los requisitos que establece para, el talento humano de este tipo de centros, el Ministerio de la Protección Social.

Artículo 13. Financiamiento. Los Centros Vida se financiarán con el 70% del recaudo proveniente de la estampilla municipal y departamental que establece la presente ley; de igual manera el ente territorial podrá destinar a estos fines, parte de los recursos que se establecen en la Ley 715 de 2001, Destinación de Propósito General y de sus Recursos Propios, para apoyar el funcionamiento de los Centros Vida, los cuales podrán tener coberturas crecientes y graduales, en la medida en que las fuentes de recursos se fortalezcan.

1. Planteamiento de la demanda

En primer lugar, el accionante considera que los artículos 1, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 y 13 de la Ley 1276 de 2009 “A través de la cual se modifica la Ley 687 del 15 de enero de 2001 y se establecen nuevos criterios de atención integral del adulto mayor en los centros vida”, vulneran el artículo 13 Superior, al establecer un trato desigual y discriminatorio entre el adulto mayor que pernocta en los Centros de Bienestar del Anciano y el adulto mayor del Centro Vida.

Juzga el accionante que mientras la Ley 687 de 2001 destinaba el 80% del valor recaudado de la Estampilla para la dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano y el 20% restante para los Centros Vida, la disposición acusada “invierte la distribución completamente, asignando un 70% para el funcionamiento de los Centros Vida y el 30% restante para los Centros de Bienestar del Anciano”, sin que se justifique la necesidad de la diferenciación.

De igual manera, aduce el impugnante que los artículos demandados no atienden la protección reforzada a las personas de la tercera edad, establecida en el artículo 46 de la Constitución Política, quienes se encuentran en estado de debilidad manifiesta como es el caso de las personas que habitan en los Centros de Bienestar del Anciano, que por su estado de indigencia o de extrema pobreza, requieren la intervención del Estado y de la sociedad en virtud del principio de la igualdad y del deber de solidaridad, en su modalidad de una acción afirmativa para este grupo de personas.

2.  Problema jurídico

Corresponde al Ministerio Público determinar si los artículos 1, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 y 13 de la Ley 1276 de 2009, al modificar la distribución de los recursos de la estampilla para el bienestar del adulto mayor, vulneran los artículos 13 y 46 de la Constitución Política.

3.  Análisis jurídico

3.1. Si bien  el ciudadano BIASSI ROMERO plantea que son varias normas las demandadas, lo cierto es que sólo expresa su inconformidad respecto del artículo 3 de la Ley 1276 de 2009, cuando aduce que “la Ley 1276 de 2009 invierte la distribución completamente asignando un 70% para el funcionamiento de los Centros vida y el 30% restante para los Centros de Bienestar del Anciano”, estableciendo un tratamiento inequitativo, lo que considera una vulneración al derecho a la igualdad del artículo 13, inciso 3, Superior, en concordancia con la protección ordenada a las personas de la tercera edad, establecida en el artículo 46. En tal virtud la presente intervención se referirá únicamente a la distribución que el legislador estableció en la norma mencionada.

La premisa central en este caso está relacionada con la existencia de un tributo y el cambio en su distribución. El tributo consiste aquí en una cantidad de recursos derivados de la existencia de la “estampilla proconstrucción, dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano”, creada por la Ley 48 de 1986, modificada posteriormente por la Ley 687 de 2001 y finalmente modificada a través de la Ley 1276 de 2009, hoy cuestionada.

El segundo asunto relacionado es el de la distribución de ese recaudo. Inicialmente mediante el artículo 5 de la Ley 48 de 1986 se dispuso que el producto de la estampilla fuera aplicado en su totalidad a la construcción, dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano indigente de cada sección territorial. Es decir, que en cumplimiento del inciso final del artículo 13 de la Constitución se creaba un beneficio  para los ancianos en su calidad de sujetos de especial protección, que permanezcan en estado de indefensión, bajo el criterio de edad.

Posteriormente, mediante la Ley 687 de 2001 el legislador reiteró que el producto de la estampilla sería aplicado en su totalidad a la dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano, instituciones y centros de vida para la tercera edad en su respectiva jurisdicción, cuya distribución se realizaría en proporción directa al número de ancianos indigentes que atendieran en el ente distrital o municipal (artículo 4), estableciendo la obligación de prestar servicio para los ancianos indigentes que no pernoctaran, a través de los centros en los cuales se les garantizaría el soporte nutricional, actividades educativas, recreativas, culturales y ocupacionales (artículo 6).

Finalmente, mediante el proyecto de ley 154 de 2007, de iniciativa  parlamentaria, presentada por el Senador Néstor Iván Moreno Rojas y el Representante a la Cámara René Garzón, se sugirió la idea de un cambio en la destinación y distribución de los mencionados recursos. Esta proposición fue apoyada por los ponentes del proyecto de ley , quienes así lo expusieron en la ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta 652 de 2007, y como objetivo del proyecto de ley se estableció: i) la protección de las personas de la tercera edad de los niveles I y II del Sisbén a través de los Centros Vida; ii) mejorar significativamente los ingresos a través de la estampilla establecida por la Ley 687 de 2001; iii) los productos se destinarían en un 70% para financiar los Centros Vida y el 30% restante para la dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano, sin perjuicio de los recursos adicionales que se puedan gestionar a través del sector privado y la cooperación internacional.

A efectos de implementar la nueva forma de distribución, señalaron que los Centros Vida estarían dentro de un nuevo esquema de atención para la población, ofreciendo servicios integrales para mejorar su calidad de vida, tal y como quedó plasmado en las disposiciones que a la postre formarían parte de la Ley 1276 de 2009, hoy parcialmente acusada.

De esta manera, el legislador modificó el destino y la distribución de los recursos de la estampilla para el bienestar del Adulto Mayor, porque, a consideración de los ponentes, “los tradicionales ancianatos que no siempre son aceptados por la carga emocional que significan y por conducir a mayores niveles de marginalidad familiar y social…”, y entre tanto, al denominarlos Centro Vida, se introduciría un concepto con el cual se “busca ofrecer a los adultos mayores, no solamente una atención integral para la satisfacción de sus necesidades vitales, sino que también permitirle recobrar su autoestima, su alegría, socializar, compartir y realizar sus talentos”.  (Gaceta 652 de 2007).

3.2. Así las cosas, se pregunta la Vista Fiscal: ¿Se vulneran el inciso 3 del artículo 13, sobre el derecho a la igualdad, y el artículo 46, sobre el derecho asistencial para las personas de la tercera edad, al modificar  mediante el artículo 3 de la Ley 1276 de 2009 la distribución de los recursos provenientes de la “Estampilla para el bienestar del Adulto Mayor”, cuando ambas entidades, los Centro Vida y Centros de Bienestar del Anciano, protegen los derechos a la igualdad en su modalidad de una acción afirmativa a favor de las personas que se hallan en los mismos supuestos fácticos?

La respuesta es negativa, y ello se confirma al realizar un juicio de igualdad en relación con el trato del que son objeto el Centro de Bienestar del Anciano y los Centro Vida, hoy cuestionados. En efecto, tal como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional , para que pueda darse un trato distinto a diferentes personas o grupos sin vulnerar el artículo 13 de la Carta Política, valga decir, para que un trato diferente o discriminado esté justificado, se deben verificar las siguientes condiciones:  

– Que las personas o sujetos se encuentren efectivamente en distinta situación de hecho, lo que no acontece con los Centros Vida y los Centros de Bienestar del Anciano en tanto ambos tienen por objeto la obtención de recursos para contribuir a la dotación de las mencionadas instituciones para beneficio de los ancianos en calidad de sujetos de especial protección. 

–  Que el trato distinto tenga una finalidad: Las dos instituciones, es decir, los Centros Vida y los Centros de Bienestar del Anciano, destinan el producto de los recursos que se recauden por medio de la “Estampilla para el adulto mayor” a la especial protección constitucional y legal de los ancianos indigentes que pernocten o no, conforme se observa en el art. 6 de la Ley 687/01 y el parágrafo único del art. 6 de la Ley 1276/09, respectivamente.  Adicionalmente y para el caso de los Centro Vida, estos podrán incluir adultos mayores de nivel socioeconómico alto, evento en el cual cancelarán una tarifa mínima de acuerdo con la evaluación que se practique, lo que representarían recursos que solo podrán destinarse al fortalecimiento de los Centros Vida de la entidad territorial.

– Que la finalidad sea razonable: De conformidad con el derecho a la igualdad en su modalidad de acción afirmativa de que trata el artículo 13 inciso 3, cuando dispone que “El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física y mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta…”,  y conforme al derecho a las acciones asistenciales de que trata el artículo 46 de la Carta Política, las personas de la tercera edad tienen un derecho constitucional a una protección mínima frente al desempleo, falta de vivienda, educación, alimentación, mediante lo cual se busca proteger a su vez otros derechos y principios fundamentales como la vida, la dignidad humana o el libre desarrollo de la personalidad.

– Que el supuesto de hecho guarde una racionalidad interna: Los objetivos de cada una de las entidades se refieren al recaudo que se percibe por la  estampilla para el bienestar del adulto mayor, brindando especial protección a los ancianos indigentes. De acuerdo con la nueva norma, se introdujo una modificación en la distribución de los recursos obtenidos, aumentado la cantidad de recursos con los que puedan contar los Centros Vida, asignándoles más responsabilidades y un porcentaje mayor del recaudo económico (artículo 5 de la Ley 1276 de 2009).  Para los efectos de dicha ley, define a un “Centro Vida al conjunto de proyectos, procedimientos, protocolos e infraestructura física, técnica y administrativa orientada a brindar una atención integral, durante el día, a los Adultos Mayores, haciendo una contribución que impacte en su calidad de vida y bienestar” (literal a del artículo 7), que a su vez ofrece al adulto mayor de la tercera edad una mayor protección por cuanto garantiza la superación de sus condiciones de exclusión a través de sus servicios .
– Que el trato sea proporcionado: De los señalamientos establecidos en la ley acusada para cada entidad, se observa que en los Centros Vida se implementan mucho más herramientas, en “procedimientos, protocolos e infraestructura física, técnica y administrativa” para satisfacer los servicios integrales a los ancianos indigentes, lo que significa que la prestación del servicio integral resulta más oneroso y requiere más recursos para su funcionamiento y su prestación establecida. De esta manera, asignar el 70% del recaudo de la estampilla para los Centros Vida y el 30% para los Centros de Bienestar del Anciano resulta razonable, en la medida en que la modificación del criterio de distribución y la diferencia de trato resultan justificadas, pues a los Centros de Bienestar del Anciano no les fue establecida la exigencia para una infraestructura física exigente, ni ofrecen los once servicios descritos para el adulto mayor en estado de indigencia o de pobreza extrema, a quienes se les garantiza el soporte nutricional, actividades educativas, de salud, deportivas, recreativas, culturales, ocupacionales, incluso el uso de internet y el auxilio exequial, de acuerdo con las posibilidades del ente territorial. 

En suma, para el Jefe del Ministerio Público, la distribución de los recursos que se perciben de la estampilla para el adulto mayor no resulta inequitativo como lo afirma el accionante; por el contrario, se trata de una distribución eficaz de recursos en razón de las exigencias propias anotadas, que guarda entera concordancia con los postulados de un Estado social de derecho. La diferencia de trato introducida resulta ampliamente justificada por la diferencia en los servicios prestados y la cobertura de los mismos, sin que sobre señalar también que uno de los cometidos centrales del Estado social de derecho está relacionado con la satisfacción de las necesidades básicas de la población más pobre del país, como lo ha sostenido la Corte Constitucional desde su inicio, tal y como se lee en la fundacional sentencia T-426 de 1992, donde se resaltó que:

“El Estado social de derecho hace relación a la forma de organización política que tiene como uno de sus objetivos combatir las penurias económicas o sociales y las desventajas de diversos sectores, grupos o personas de la población, prestándoles asistencia y protección. De este principio se deducen diversos mandatos y obligaciones constitucionales: primariamente, el Congreso tiene la tarea de adoptar las medidas legislativas necesarias para construir un orden político, económico y social justo. Por otra parte, el Estado y la sociedad en su conjunto, de conformidad con los principios de la dignidad humana y de la solidaridad, deben contribuir a garantizar a toda persona el mínimo vital para una existencia digna”.

Así mismo, como también se apuntó anteriormente, la protección a los ancianos y específicamente a los ancianos indigentes en las normas acusadas tienen su respaldo en el derecho a la igualdad reconocido en el inciso 3° del artículo 13 de la C. P., en concordancia con el artículo 46 que expresamente consagra que “El Estado les garantizará [a las personas de la tercera edad] los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia”, determinación que es compatible con el deber de solidaridad (artículos 1) y que la  jurisprudencia constitucional ha referido en los siguientes términos:

“La solidaridad y el apoyo a la persona que se encuentra en situación de indigencia y sufre quebrantos de salud corresponde patrimonialmente a la familia. Los miembros de esta, determinados por la ley, tienen la obligación jurídica y moral de auxiliar a sus descendientes o ascendientes próximos. No obstante si la familia se encuentra en imposibilidad manifiesta  de apoyar a uno de sus miembros no pueden quedar estos irremediablemente abandonados a su suerte. El Estado en desarrollo de sus fines esenciales está en el deber constitucional de proteger efectivamente los derechos de la persona, correspondiendo a la autoridad pública encontrar las alternativas jurídicas para garantizar su ejercicio y al mismo tiempo, exigir el cumplimiento de las obligaciones sociales de los particulares” (T-533 de 1992).

4. Conclusión

Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte:

4.1. Se INHIBA para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los artículos 1, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 y 13 de la Ley 1276 de 2009 “A través de la cual se modifica la Ley 687 del 15 de agosto de 2001 y se establecen nuevos criterios de atención integral del adulto mayor en los Centros Vida”.

4.2. Declare EXEQUIBLE la expresión “El producto de dichos recursos se destinará, como mínimo, en un 70% para la financiación de los Centros Vida, de acuerdo con las definiciones de la presente ley; y el 30% restante, a la dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano, sin perjuicio de los recursos adicionales que puedan gestionarse a través del sector privado y la cooperación internacional”, contenida en el artículo 3 de la Ley 1276 de 2009 “A través de la cual se modifica la Ley 687 del 15 de agosto de 2001 y se establecen nuevos criterios de atención integral del adulto mayor en los Centros Vida”, en lo acusado.

De los Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO
Procurador General de la Nación