Concepto 6414 de 27-02-2012

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  • Publicado: 27 febrero, 2012

Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Concepto 6414
27-02-2012

Asunto: Radicado 1-2012-010498
Tema: Impuesto Predial Unificado.

Respetado señor Ortiz:

En atención a su comunicación radicada conforme el asunto, damos respuesta en los términos del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, es decir que la respuesta no tiene carácter obligatorio ni vinculante, y no comprometen la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Expone usted, con base en la situación financiera del municipio y la aplicación de la actualización catastral realizada en 2011, la necesidad de implementar medidas excepcionales que aminoren la carga tributaria del impuesto predial, por lo que solicita orientación sobre su viabilidad jurídica. Nos referiremos entonces a cada una de las medidas expuestas en su oficio.

  1. Solicitud de aplazamiento de la actualización catastral

El artículo 180 del Decreto Ley 1333 de 1986 establece:

ARTICULO 180.- El Gobierno Nacional, de oficio o por solicitud fundamentada de los Concejos Municipales, debido a especiales condiciones económicas o sociales que afecten a determinados Municipios o zonas de éstos, podrá aplazar la vigencia de los catastros elaborados por formación o actualización, por un período hasta de un (1) año. Si subsisten las condiciones que originaron el aplazamiento procederá a ordenar una nueva formación o actualización de estos catastros.
Igualmente, por los mismos hechos y bajo las mismas condiciones del inciso anterior, el Gobierno podrá, para determinados Municipios o zonas de éstos, deducir (Sic) el porcentaje de ajuste establecido en los artículos 176 y 177 del presente Decreto.

La reducción a que se refiere el inciso anterior podrá ser inferior al límite mínimo del incremento porcentual del índice de precios al consumidor señalado en el artículo 177.”

A su vez, esta disposición se encuentra reglamentada por el artículo 24 del Decreto 3426 de 1983, el cual consagra:

Artículo 24º.- Aplazamiento de vigencia y reducción de los índices de ajuste del avalúo catastral. El Gobierno Nacional de oficio o por solicitud fundamentada de los Concejos Municipales, debido a especiales condiciones económicas o sociales que afecten a determinados municipios, o zonas de éstos, podrá aplazar la vigencia de los catastros elaborados por formación o actualización, por un período hasta de un (1) año. Si subsisten las condiciones que originaron el aplazamiento procederá a ordenar una nueva formación o actualización de estos catastros.

Igualmente, por los mismos hechos y bajo las mismas condiciones del inciso anterior, el Gobierno podrá, para determinados municipios o zonas de éstos, reducir el porcentaje de ajuste establecido en los artículos 6 y 7 de la Ley 14 de 1983.

En el evento de que la vigencia fiscal de los avalúos elaborados por formación o actualización de la formación fuera aplazada por el Gobierno, en los términos y condiciones señalados en el artículo 10 de la Ley 14 de 1983, continuarán vigentes los avalúos anteriores y por lo tanto, se seguirán aplicando los índices anuales de ajuste correspondientes hasta que termine el aplazamiento o se pongan en vigencia fiscal los avalúos aplazados, o se realice y ponga en vigencia una nueva formación o actualización de la formación.

Como se observa, la atribución de aplazar la vigencia de la actualización catastral es del Gobierno Nacional soportado en especiales condiciones económicas o sociales que afectan a determinados municipios o zonas de éstos, de oficio o por solicitud fundamentada de los concejos municipales.

Frente a solicitudes anteriores, este Ministerio ha considerado que si bien la atribución es del Gobierno Nacional, la facultad de ordenar la vigencia de avalúos catastrales, suspenderla o aplazarla, debe tener en cuenta una interpretación sistemática del artículo 10 de la Ley 14 de 1983, junto con las demás disposiciones relativas al proceso de formalización catastral, dentro de las que se encuentran los artículos 3º, 4º, 5º, 6º y 7º de la Ley 14 de 1983, el Decreto 3416 de 1983,  la Resolución 2555 de 1998 y los Decretos 213 de 1992 en su artículo 6º.

En consecuencia, las actuaciones relacionadas con la suspensión de entrada en vigencia de la actualización catastral, deben ser realizadas por parte del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en su calidad de máxima autoridad catastral y en el marco de sus competencias, motivo por el cual remitiremos para el análisis y decisión la solicitud radicada en este Ministerio.

  1. Disminución de las tarifas y reclasificación de rangos de liquidación del impuesto Predial con aplicación a partir de su sanción y publicación

La competencia para la adopción de tributos por parte de las entidades territoriales y en particular de los municipios, se encuentra establecida en el artículo 313 en su numeral 4, según el cual: “Corresponde a los concejos: … 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”, de manera que la facultad de adopción y modificación de los tributos en el ámbito municipal radica, por mandato expreso de la norma superior trascrita, de manera exclusiva en la corporación administrativa concejo municipal.

Es necesario revisar el contenido de nuestra Constitución Política en cuyos artículos 338 y 363 se establece la irretroactividad de las normas tributarias.

ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.

ARTICULO 363. El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad.
Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad. (Subrayado fuera de texto)

De la lectura de estas disposiciones observamos que no es viable darle aplicación retroactiva a un acuerdo municipal, modificatorio de tarifas u otros elementos del tributo, toda vez que el impuesto predial se causa el 1 de enero y debe liquidarse con base en los avalúos catastrales (base gravable) y tarifas que se encuentren vigentes en dicha fecha; un acuerdo que se expida con posterioridad a la fecha de causación del tributo (1 de enero) tendrá aplicación para el periodo siguiente a su promulgación. Contrario a lo manifestado en su escrito, esta Dirección ha sido reiterativa en afirmar que los acuerdos municipales rigen a partir de su promulgación, no se aplican retroactivamente y en todo caso no podrían aplicarse a obligaciones ya causadas y vencidas.

En el marco legal del impuesto predial unificado, las tarifas deben ser establecidas por el concejo municipal en los términos y dentro de los rangos que define la ley. En este caso el artículo 4 de la Ley 44 de 1990, modificado por el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011, menciona:

“Artículo 4o. La tarifa del impuesto predial unificado, a que se refiere la presente ley, será fijada por los respectivos Concejos municipales y distritales y oscilará entre el 5 por mil y el 16 por mil del respectivo avalúo.

Las tarifas deberán establecerse en cada municipio o distrito de manera diferencial y progresivo, teniendo en cuenta factores tales como:

1. Los estratos socioeconómicos.
2. Los usos del suelo en el sector urbano.
3. La antigüedad de la formación o actualización del Catastro.
4. El rango de área.
5. Avalúo Catastral.

A la propiedad inmueble urbana con destino económico habitacional o rural con destino económico agropecuario estrato 1, 2 y 3 y cuyo precio sea inferior a ciento treinta y cinco salarios mínimos mensuales legales vigentes (135 smlmv), se le aplicará las tarifas que establezca el respectivo Concejo Municipal o Distrital a partir del 2012 entre el 1 por mil y el 16 por mil.

El incremento de la tarifa se aplicará a partir del año 2012 de la siguiente manera: Para el 2012 el mínimo será el 3 por mil, en el 2013 el 4 por mil y en el 2014 el 5 por mil. Sin perjuicio de lo establecido en el inciso anterior para los estratos 1, 2 y 3.

A partir del año en el cual entren en aplicación las modificaciones de las tarifas, el cobro total del impuesto predial unificado resultante con base en ellas, no podrá exceder del 25% del monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior, excepto en los casos que corresponda a cambios de los elementos físicos o económicos que se identifique en los procesos de actualización del catastro.

Las tarifas aplicables a los terrenos urbanizables no urbanizados teniendo en cuenta lo estatuido por la ley 09 de 1989, y a los urbanizados no edificados, podrán ser superiores al límite señalado en el primer inciso de este artículo, sin que excedan del 33 por mil.
(…)”

Nótese que el concejo municipal debe fijar las tarifas del impuesto predial dentro de los rangos aquí establecidos y teniendo en cuenta los factores enumerados; no obstante, el artículo contempla la posibilidad de menores tarifas para algunos predios de menores estratos y cuyo avalúo catastral no supere 135 salarios mensuales mínimos vigentes y gradualidad en la aplicación de las nuevas tarifas para los demás predios, bajo el entendido que la modificación que trae la Ley 1450 significa un incremento en relación con el rango general de tarifas que contemplaba originalmente la Ley 44 de 1990.

Por lo anterior, es importante aclarar que si bien la nueva norma establece un tope para el incremento en el cobro del impuesto originado en las nuevas tarifas  (“A partir del año en el cual entren en aplicación las modificaciones de las tarifas…”) dicho límite no aplica en los casos que corresponda a cambios de los elementos físicos o económicos que se identifique en los procesos de actualización del catastro, como lo es el caso del municipio de Cúcuta.

Ahora bien, con el fin de mitigar el impacto de la formación y actualización, el artículo 6 de la Ley 44 de 1990 estableció que el impuesto resultante con base en el nuevo avalúo no podrá exceder del doble del monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior, a menos que se trate de predios que se incorporen por primera vez al catastro, terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados o predios que figuraban como lotes no construidos y cuyo nuevo avalúo se origina por la construcción o edificación en él realizada. Lo anterior significa que cuando se realice proceso de actualización catastral y el impuesto predial se incremente en más del doble del liquidado en el año inmediatamente anterior, el municipio debe liquidar hasta el doble a menos que se trate de los casos exceptuados cuya liquidación puede exceder el tope aquí señalado.

Para el caso particular del municipio de Cúcuta, recomendamos verificar en el sistema de liquidación los predios que no corresponden a las excepciones mencionadas en el artículo 6 de la Ley 44 de 1990 a los cuales su liquidación del impuesto predial no debería exceder el 100% del impuesto liquidado en el año anterior.

  1. Aumento del incentivo fiscal hasta un 30% para la vigencia fiscal 2012

De conformidad con los artículos 1, 287 y 294 de la Constitución Política las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, en desarrollo de lo cual pueden otorgar exenciones y descuentos en relación con sus propios tributos, como lo es el impuesto predial unificado; no obstante, tales medidas deben en primer lugar cumplir con los requisitos previstos en la ley y, en segundo lugar, atender criterios de razonabilidad y eficiencia.

Considera este despacho que si bien es viable otorgar beneficios a los predios de menores estratos, no es razonable ordenar descuentos 30% del tributo, motivo por el cual creeríamos necesario modular en un porcentaje menor o establecer una gradualidad que en todo caso de cumplimiento al mandato Constitucional consagrado en el numeral 9 del artículo 95 según el cual es deber de todos ciudadanos contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad.

En todo caso, de persistir en la presentación de un proyecto de acuerdo que otorgue beneficios tributarios, la entidad territorial debe dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, que establece: 

ARTÍCULO 7o. ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL DE LAS NORMAS. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.

Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces. (Subrayado ajeno al texto)

Así las cosas, deberán incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite, tanto los costos fiscales que implica la iniciativa, como la fuente de ingresos adicional con la que se financia el costo que representa establecer el beneficio tributario. Y propiamente, el texto del correspondiente proyecto de acuerdo, cuando sea de iniciativa gubernamental y represente una reducción de los ingresos, deberá contener la fuente sustitutiva que signifique un aumento de ingresos, situación que será analizada y aprobada por la Secretaría de Hacienda. Adicionalmente, la medida deberá ser compatible con el marco fiscal de mediano plazo.

  1. Modificación de la forma de liquidación y cobro del impuesto predial unificado para hacerlo de manera anual, semestral o trimestral

Como se dijo en apartes anteriores, el impuesto predial unificado se causa el 1 de enero de cada año y debe liquidarse con base en los elementos del tributo vigentes al momento de su causación, es decir, que la liquidación del impuesto debe efectuarse para cada año gravable; sin embargo, la forma o periodos para el pago por parte de los contribuyentes es un asunto que puede modular el municipio en sus propias normas de administración del tributo.

Así, consideramos que una vez liquidado el impuesto para el correspondiente año, las autoridades municipales exigirán su pago en las fechas establecidas en el calendario tributario, para lo cual debe tenerse en cuenta el Plan Anual de Caja y el flujo financiero de la entidad territorial. Adicionalmente, debe considerarse que el pago fraccionado exige de la administración la generación de facturas o tirillas periódicas frente a las cuales deberá ejercer extremo control para la liquidación de intereses y los términos del procedimiento de liquidación oficial en caso de no lograrse el pago por parte del sujeto pasivo.

  1. Aplicar a partir del mes de julio y hasta diciembre inclusive, un porcentaje de descuento para los intereses de la cartera vencida

Entendemos que esta medida corresponde a una amnistía o condonación de la obligación tributaria, por lo que es necesario tener presente diferentes fallos de la Corte Constitucional y los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, según los cuales estas medidas son inconstitucionales por cuanto exceden el límite constitucional a la autonomía de las entidades territoriales, toda vez que quebrantan los principios de igualdad (artículo 13 de la Constitución) y el principios tributario de equidad (artículo 363 Constitucional). Citamos apartes de la Sentencia C-511 de 1996 de la Corte Constitucional, que dice:

“No obstante que las medidas mencionadas sean eficaces e idóneas en relación con la finalidad pretendida, son claramente desproporcionadas. El régimen que ordena la ley a la vista de una diferenciación o distinción que efectúa, debe guardar una razonable proporción con la disparidad de las situaciones que le sirven de premisa. Si el término de comparación viene dado por la condición de moroso de un contribuyente, a todas luces resulta desproporcionado conceder al moroso el beneficio de pagar al fisco – para solucionar la obligación tributaria – sólo una fracción de lo que efectivamente pagó el contribuyente puntual que satisfizo integralmente su cuota de colaboración establecida por la ley.

Aquí la norma pervierte la regla de justicia, que ordena tratar a los iguales de modo igual y a los desiguales de modo desigual. En efecto, el criterio que introduce el legislador para conceder el beneficio es el estado de mora del deudor, de suerte que al desacatar con esta decisión el principio de imparcialidad, la aplicación de la norma inexorablemente conduce a una situación inequitativa, como que quienes cumplieron oportuna y fielmente con su deber de tributar son tratados peor que los que no lo hicieron.

La equidad tributaria se desconoce cuando se deja de lado el principio de igualdad en las cargas públicas. La condición de moroso no puede ser título para ver reducida la carga tributaria.

La ley posterior retroactivamente está produciendo una inequitativa distribución del esfuerzo tributario que se supone fue establecido de manera igualitaria. La reasignación de la carga tributaria paradójicamente favorece a quienes incurrieron en mora y se acentúa en términos reales respecto de quienes observaron la ley.

No se ha demostrado que las medidas arbitradas por el legislador sean estrictamente necesarias para alcanzar la finalidad que se había propuesto realizar. Corresponde al Estado recaudar los impuestos dejados de pagar y para el efecto dispone de poderosas herramientas administrativas y judiciales, las que ejercidas con eficiencia seguramente pueden redundar en la recuperación inclusive mayor de las acreencias insatisfechas.

Los problemas de eficiencia o eficacia del aparato estatal, no pueden resolverse a costa de la igualdad tributaria y de la abdicación del Estado de derecho. En materia tributaria, la eficacia puede, en ocasiones, desplazar la primacía que por regla general debe mantener la equidad. Sin embargo, no puede sostenerse que la solución de la ineficiencia del aparato estatal dedicado a cobrar los créditos fiscales pueda ser la de alterar retroactivamente la carga tributaria de los contribuyentes colocados en la misma situación, salvo en lo que tiene que ver con la mora en el pago de sus obligaciones. En estas condiciones asimismo se sacrifica el estado de derecho. Las autoridades que están instituidas para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales de los particulares (C.P. art. 2), se ven compelidas por la ley a resignar de esta función, no negociable, con el objeto de superar las falencias que exhiben en materia de recaudo, las que debían resolverse a través de otros medios distintos. La ley llega hasta el extremo de renunciar a practicar las liquidaciones de revisión respecto de los declarantes cumplidos, pero lo hace con el objetivo de darle un barniz de postiza generalidad y legitimidad a los beneficios que concede a los deudores morosos. El estado de derecho que se sustenta, no sólo en el respeto de los derechos, sino también en el acatamiento de los deberes y en la seguridad de que el Estado impondrá su observancia, termina  convertido en el artículo negociable y en el precio que se ha de pagar para colmar las aulagas y apremios del fisco, originados claramente en la ineficiencia de la administración.

La ley no puede restarle efectividad a los deberes de solidaridad y, en especial, al de tributación (C.P. art. 2 y 95-9). Las amnistías tributarias, transformadas en práctica constante, erosionan la justicia y la equidad tributaria. Se produce, en el largo plazo, un efecto desalentador, en relación con los contribuyentes que cumplen la ley y, respecto de los que escamotean el pago de sus obligaciones, un efecto de irresistible estímulo para seguir haciéndolo. La ley no puede contribuir al desprestigio de la ley. Resulta aberrante que la ley sea la causa de que se llegue a considerar, en términos económicos, irracional pagar a tiempo los impuestos.

El cumplimiento de un deber constitucional, como el de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, reposa en la confianza legítima de que todos los sujetos concernidos por la norma, lo observarán y que las autoridades, en caso contrario, coercitivamente lo harán exigible frente a los remisos. La ley que retroactivamente cambia las reglas de juego y favorece a los deudores morosos, viola flagrantemente el postulado de la buena fe de que subyace al estricto cumplimiento del deber de tributar (C.P. arts 83 y 95-9).

Ni siquiera resulta admisible este proceder frente a entidades del Estado que sean sujetos de algún tributo u obligación de este género. La buena fe exige de las autoridades del Estado un comportamiento paradigmático. Mal puede pretenderse de los particulares una conducta no desviada, cuando son las entidades del Estado las que también concurren en la lesión colectiva de la ley. La organización empresarial del Estado, de otro lado, abusa de su condición cuando es objeto de injustas condonaciones fiscales que afectan la libre competencia económica y de las cuales no gozan los particulares que participan en el mismo mercado (C.P. art. 333).”

Así las cosas, dado que el criterio expuesto por la Corte Constitucional, se fundamenta sobre la premisa de que es desigual e inequitativo el hecho de otorgar beneficios a los contribuyentes que se encuentran en mora, implicaría que están viciados de inconstitucional los tratamientos preferenciales que se establezcan a favor de los morosos, es decir, de acuerdo con las definiciones antes mencionadas, las condonaciones, amnistías y las rebajas de intereses.     

Consideramos importante mencionar que la actualización de los catastros es una obligación legal que deberá ser realizada por las autoridades catastrales dentro de períodos máximos de cinco (5) años, con el fin de dotar a los municipios de la información jurídica y económica necesaria para efectuar de manera eficiente el recaudo del impuesto predial unificado.

El artículo 179 del Decreto Ley 1333 de 1986 establece que el propietario o poseedor podrá obtener la revisión del avalúo en la oficina de catastro correspondiente, cuando demuestre que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio. Dicha revisión se hará dentro del proceso de conservación catastral y contra la decisión procederán por la vía gubernativa los recursos de reposición y apelación.

Por último, de presentarse alguna inconformidad frente a las actuaciones del municipio, los contribuyentes pueden hacer uso de los recursos establecidos en el procedimiento tributario y acudir, si es el caso, a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Cordialmente,

LUIS FERNANDO VILLOTA QUIÑONES
Subdirector de Fortalecimiento Institucional Territorial
Dirección General de Apoyo Fiscal

Que corresponde al artículo 8 de la ley 44 de 1990

Decreto 3416 de 1982. Artículo 22º.- Vigencia fiscal. Los avalúos establecidos en conformidad con los artículos 4, 5, 6 y 7 de la Ley 14 de 1983, entrarán en vigencia el 1 de enero del año siguiente a aquel en que fueron ejecutados.
Las autoridades catastrales ordenarán por resolución la vigencia de los avalúos resultantes de los procesos de formación y de la actualización de la formación y de los cambios individuales debidamente ajustados que sobrevengan en la conservación catastral”

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