Esquema tributario actual es insuficiente: Comisión de Expertos

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  • Publicado: 16 junio, 2015

Esquema tributario actual es insuficiente: Comisión de Expertos

El pasado 5 de junio, la Comisión de Expertos para la Equidad y Competitividad del Sistema Tributario Colombiano, conformada por mandato de la última reforma tributaria promulgada mediante la Ley 1739 del 2014, emitió su primer informe respecto de las gestiones que durante los últimos tres meses ha adelantado.

En el informe se puede leer el análisis que la comisión ha hecho hasta ahora al sistema tributario en Colombia; además, sustenta la necesidad de elaborar y poner en marcha una reforma tributaria de carácter estructural, basada en principios de suficiencia en el recaudo, equidad horizontal, progresividad vertical, y eficiencia económica y administrativa; por ello, en él se encuentra la siguiente idea, seguida de los argumentos que la fundamentan:

“El esquema tributario colombiano actual es insuficiente en materia de recaudo; además, de que no cumple con los principios de eficiencia y equidad característicos de un sistema fiscal exitoso”.

La afirmación anterior se da en relación a que el sistema tributario actual no genera el recaudo necesario que permita proveer adecuadamente los bienes públicos de la Nación, financiar los programas sociales orientados a combatir la pobreza y garantizar las transferencias a las entidades territoriales como lo ordena la constitución. El sistema tampoco contribuye a la equidad horizontal, pues dos personas naturales o empresas con niveles de ingresos y activos similares, e incluso desarrollando la misma actividad o alguna semejante, pagan impuestos diferentes, debido a la existencia de distintos regímenes, exenciones y deducciones especiales, además del alto grado de evasión.

“El sistema tributario no es progresivo o equitativo verticalmente, pues quienes tienen mayor capacidad de pagar impuestos no aportan relativamente más que aquellos con menores posibilidades”

El sistema tributario no es progresivo o equitativo verticalmente, pues quienes tienen mayor capacidad de pagar impuestos no aportan relativamente más que aquellos con menores posibilidades. Además, castiga la eficiencia económica, la formalidad laboral y la competitividad empresarial, lo cual reduce las tasas de inversión, crecimiento económico y generación de empleo formal.

Otro aspecto que soporta esta afirmación es el sistema tributario, el cual es altamente complejo, pues genera tanto dificultades, como costos muy altos para su correcto entendimiento y cumplimiento por parte de los contribuyentes, así como para su fiscalización y recolección por parte de la entidad encargada de su administración. Asimismo, no se puede dejar atrás que la normatividad tributaria en Colombia es extensa, compleja, plagada de imprecisiones y, en general, ocasiona conflictos entre el contribuyente y la administración.

Diagnóstico del sistema tributario en Colombia

En el informe se puede observar el diagnóstico general del sistema tributario en Colombia, el cual se subdivide de la siguiente manera:

1. El sistema tributario genera recursos insuficientes

El recaudo generado está por debajo del potencial de acuerdo con el nivel de desarrollo de Colombia; lo anterior está respaldado en el hecho de que el recaudo total, incluyendo lo que corresponde al Gobierno Nacional Central y a las entidades territoriales, representa el 20.1% del PIB (Producto Interno Bruto), y que de acuerdo con cálculos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos –OCDE– realizados en el 2015, que tiene en cuenta no solamente el nivel del PIB per cápita, sino también la estructura de la economía y el grado de apertura, el recaudo debería ubicarse cerca del 24% del PIB.

Por otra parte, a pesar de que la reforma tributaria del 2012 –Ley 1607 del 2012–, introdujo mejoras estructurales importantes, como la eliminación parcial de la carga fiscal sobre las empresas y la creación del CREE, parece no haber tenido los resultados esperados.

Otro factor que ha afectado negativamente la evolución de los ingresos fiscales, y lo seguirá haciendo en el corto plazo, es el deterioro en las condiciones macroeconómicas recientes, debido en gran medida a la abrupta caída en los precios internacionales del petróleo. La principal razón por la cual la caída del petróleo afecta los ingresos fiscales, es que en la última década el Gobierno se hizo crecientemente dependiente de los ingresos provenientes de la actividad petrolera, especialmente de los impuestos a las utilidades y los dividendos generados por ECOPETROL; esta entidad, en los últimos años, ha generado entre el impuesto de renta, CREE y dividendos un poco más del 15% de los ingresos de la Nación. De acuerdo con estimaciones de la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo –Fedesarrollo–, los ingresos provenientes de la actividad minero-petrolera disminuyeron de 3.5% del PIB en el 2013 a 1.2% del PIB en el 2015 y se ubicarán por debajo del 1% del PIB en los próximos años.

2. El sistema tributario carece de progresividad

“De acuerdo con el coeficiente de Gini, Colombia es uno de los países con mayores niveles de inequidad en la región y en el mundo”

De acuerdo con el coeficiente de Gini, Colombia es uno de los países con mayores niveles de inequidad en la región y en el mundo; el ingreso que concentra el 10% más rico, es 11.1 veces más grande que el ingreso que recibe el 10% más pobre. Para contextualizar, esta relación es alrededor de 3 veces en los países europeos, 6 veces en Estados Unidos, 8.4 veces en Chile y 9.5 veces en México.

Colombia cuenta con una política fiscal que contribuye poco a la redistribución de los ingresos, teniendo en cuenta que en algunos países de América Latina, como Brasil, Uruguay y Chile, la desigualdad de ingresos, medida con el coeficiente Gini, se reduce con los impuestos y las transferencias fiscales; en Colombia este indicador permanece prácticamente inalterado.

Algunos factores

  • El efecto redistributivo de la política tributaria es bajo, en parte porque los impuestos que podrían generar un mayor efecto redistributivo, como son el impuesto sobre la renta y sobre la propiedad, recaudan poco; lo anterior debido a que muy pocas personas contribuyen al sistema.
  • La exención que tienen los dividendos en cabeza de las personas y otros beneficios sobre los ingresos de capital, favorecen a quienes tiene más capacidad de tributar.
  • La lista de bienes exentos en el IVA se creó inicialmente con el objetivo de disminuir la regresividad del impuesto; sin embargo, esta lista ha crecido tanto que actualmente los hogares con ingresos altos son los que se benefician de ellos; mientras los hogares más pobres destinan el 4.4% de su ingreso al pago de IVA, los más ricos destinan solo el 2.8%.
  • El sistema tributario es inequitativo horizontalmente entre individuos, empresas y sectores económicos por la existencia de regímenes tributarios especiales de renta, como el aplicado a las Entidades sin Ánimo de Lucro –ESAL– y a las empresas ubicadas en zonas francas.

3. La estructura tributaria es ineficiente

Ineficiencias en el impuesto de renta

Actualmente, la tarifa de renta empresarial, sumando renta y CREE, es de 34%; si se adiciona la sobretasa temporal al CREE (establecida con la reforma tributaria del 2014) dicha tarifa sube del 34% en el 2014, a 39% en el 2015, y a 43% en el 2018, para luego volver a 34% desde el 2019. Estas tasas lucen excesivamente elevadas en el contexto internacional y atentan contra la competitividad empresarial. Paradójicamente, teniendo las tarifas nominales más altas, Colombia tiene la carga tributaria más baja, y esto se explica por la combinación de dos fenómenos: los gastos tributarios que según el Banco mundial se calculaban en 4.5% del PIB para el 2011, y la evasión que se acerca al 3% del PIB de acuerdo con estimativos de la DIAN.

Ineficiencias en IVA

“El recaudo de IVA en Colombia es bajo; la tarifa es baja y, debido al elevado número de beneficiarios tributarios por los bienes y servicios exentos y excluidos, la base de recaudo también es reducida”

El recaudo de IVA en Colombia es bajo; la tarifa es baja y, debido al elevado número de beneficiarios tributarios por los bienes y servicios exentos y excluidos, la base de recaudo también es reducida. A ello se suma la existencia de tarifas diferenciales y un elevado grado de evasión. Además, el sistema de retenciones de IVA es altamente complicado en sistemas y tasas; lo anterior, unido con la existencia de un régimen simplificado, genera incentivos a la evasión.

Impuestos antitécnicos: impuesto a la riqueza y/o patrimonio y GMF

A pesar de que el impuesto al patrimonio, ahora impuesto a la riqueza, y el Gravamen a los Movimientos Financieros –GMF– nacieron como impuestos temporales en momentos de necesidad de recursos, en parte bajo el reconocimiento de su carácter antitécnico, estos impuestos han adquirido un carácter permanente debido a que su vigencia se ha prorrogado varias veces. Adicionalmente, su diseño dista de ser más eficiente desde el punto de vista económico.

En el caso del GMF, aunque es un impuesto de fácil recaudación y genera recursos importantes para el Gobierno (1.3% del PIB en el último año), su alta tarifa actual podría ir en detrimento de la intermediación financiera.

Otro aspecto del sistema tributario – El régimen tributario especial

El régimen tributario especial da origen a problemas de inequidad horizontal, pues las condiciones establecidas en las normas para este régimen son demasiado amplias, y ello permite el acceso al trato tributario especial de un sinnúmero de entidades que eventualmente no cumplen bien con sus objetivos, pero no son objeto de revisión.

Una de las principales formas que permiten la inequidad horizontal se presenta con las entidades sin ánimo de lucro, que pertenecen a este régimen, que gozan de un tratamiento favorable, operan en la misma actividad y compiten con otras que están sujetas al régimen tributario general de las sociedades. Es decir, dos entidades con características similares reciben un tratamiento tributario diferencial.

“Otra forma de inequidad horizontal se genera por no existir un adecuado control y supervisión del amplio universo de las ESAL”

Otra forma de inequidad horizontal se genera por no existir un adecuado control y supervisión del amplio universo de las ESAL; en consecuencia, existen entidades que no cumplen con las condiciones requeridas pero que acceden al régimen tributario especial, evadiendo las obligaciones que les impondría estar dentro del régimen tributario general. De la misma manera que en el caso anterior, se podrían identificar dos empresas de características similares, que compiten entre sí con tratamientos tributarios diferentes.

¿Necesidad de una reforma tributaria?

Debido a la gradual y lenta recuperación del precio y la consecuente desaceleración de la producción del petróleo, previstas para los próximos años, los ingresos tributarios en el corto y mediano plazo van a ser inferiores a los proyectados años atrás. Por ello, el Gobierno Nacional deberá tomar medidas para compensar la caída en los ingresos. De no hacerlo, se vería en la necesidad de ajustar excesivamente el nivel actual de gastos, con el fin de dar cumplimiento en la regla fiscal. Si se llega a este punto, se afectaría la provisión de bienes públicos y los diferentes programas sociales, principalmente en aspectos relacionados con la Salud, Educación, infraestructura e inversión rural para el posconflicto.

Por otra parte, en los próximos años (2019 a 2021), desaparecerán algunos impuestos, lo cual golpeará aún más la evolución del recaudo tributario. Tal es el caso del impuesto a la riqueza establecido por la reforma tributaria del 2014 –Ley 1739 del 2014–, que expirará en el 2018 para las empresas y en el 2019 para las personas naturales; la sobretasa del CREE quedará eliminada a partir del 2019 y el desmonte gradual del GMF se iniciará desde ese mismo año a razón de 1 punto por mil, hasta su extinción en el 2021.

Además, según estimaciones de Fedesarrollo, de no hacerse una reforma tributaria, se observaría una caída importante en los ingresos del Gobierno Nacional, puesto que de los ingresos totales excluyendo la parte del CREE, cuyo recaudo se destina a cubrir los gastos del SENA, ICBF y Salud, que hasta el 2012 se financiaban con parafiscales sobre las empresas, disminuirían del 16.9% del PIB en el 2013 a 15.2% del PIB en el 2018, y a 13.8% del PIB en el 2020. Por ello, la ausencia de un esfuerzo tributario a través de una reforma, ocasionaría una caída en los ingresos de libre disponibilidad del Gobierno, en más de tres puntos porcentuales del PIB entre el 2013 y el 2020.

Cabe señalar que en la información reseñada en el informe, y mencionada aquí a grandes rasgos, no contempla los nuevos requerimientos de gastos asociados con la reforma a la Salud, las mejoras en la calidad de la Educación y la protección de la primera infancia, el incremento de la inversión en el campo, la provisión de recursos para apoyar económicamente la vejez de los menos favorecidos y el posconflicto. Es decir que para financiar estas necesidades adicionales se tendrían que recortar los gastos en otras áreas.

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