Flat tax… simplicidad que genera confianza y transparencia

Javier Ávila Mahecha, economista de la Universidad Nacional, especialista en temas de finanzas públicas, afirma que en el año 2006 se presentó una propuesta de reforma tributaria que incorporaba aspectos del flat tax. Sin embargo, hubo una fuerte oposición por parte de los gremios y el propio Congreso de la República. Este se convierte en un sistema que disminuye los espacios para la evasión y elusión.

El flat tax es un término que hemos escuchado involucrarse en la economía de países europeos y EE.UU., y que afecta el recaudo. Para profundizar sobre el tema dialogamos con Javier Ávila Mahecha, economista de la Universidad Nacional especializado en finanzas públicas, quien asegura que para impulsar una propuesta como el flat tax u otra que acerque el sistema tributario a sus principios rectores, hace falta una mayor conciencia de la armonía entre lo individual y lo colectivo.

El flat tax es una alternativa de simplificación tributaria planteada como reacción ante la gran complejidad del impuesto de renta federal de los Estados Unidos. La primera versión fue elaborada en 1981 por parte de Robert Hall y Alvin Rabuska, investigadores de la Universidad de Stanford, quienes introdujeron algunos ajustes hasta alcanzar la forma más general de la propuesta en 1996.

En el caso de los negocios, la forma más sencilla de presentar el flat tax es asimilándolo al Impuesto de Renta corporativo con las siguientes precisiones: se elimina toda clase de beneficios tributarios; las depreciaciones, amortizaciones y agotamientos desaparecen y son sustituidas por una única deducción inmediata, equivalente al monto de las inversiones efectuadas; las compras y bienes de capital se tratan como un costo o un ingreso más del negocio y sólo existe una única tarifa, relativamente más baja que la habitualmente establecida en el impuesto de renta.

Para el caso de los salarios, el flat tax grava el total de los ingresos laborales, sin otorgar ningún beneficio impositivo, y aplica una única tarifa, relativamente baja. La última versión de la propuesta de Hall y Rabushka introduce un mínimo exento a los ingresos laborales, que exime de la imposición a los asalariados de menores ingresos mientras que grava con una única tarifa a los ingresos por encima del nivel de exención. Por comparación, esa fórmula es equivalente al actual impuesto de renta de personas naturales, sin beneficios tributarios y con dos rangos marginales; el primero de ellos con tarifa marginal del 0% y el segundo con otra tarifa marginal pequeña.

¿En qué se diferencia el flat tax de las propuestas de reforma tributaria que predican ampliación de bases gravables y reducción de tarifas?

Filosóficamente son similares. Ambas propuestas acuden a la simplicidad en procura de los principios de eficiencia y neutralidad. Probablemente, la principal diferencia es la forma como se descuenta de las utilidades el desgaste del capital en el proceso productivo. Mientras el Impuesto de Renta convencional se guía por la causación y el efectivo desgaste del capital, creando sistemas de depreciación, amortización y agotamiento, que generan diferencias entre los reconocimientos fiscales y la realidad financiera de los negocios, el flat tax acepta en una única y plena deducción el gasto por las inversiones realizadas, aplicando el principio de caja.

Otra diferencia consiste en que el flat tax es radical en el sentido de no admitir ningún beneficio tributario distinto del mínimo exento para asalariados, mientras que las reformas basadas en la ampliación de la base gravable eliminan algunos beneficios, pero en la medida en que permiten que parte de las exenciones sobrevivan, alientan con ello la búsqueda de privilegios por parte de quienes no los tienen o los han perdido.

¿Cuáles son las bondades que ofrece el flat tax?

El flat tax o cualquier sistema tributario realmente basado en la simplicidad, genera un clima de confianza y transparencia, reduce significativamente las controversias entre la administración tributaria y los contribuyentes, disminuye los espacios para la evasión y la elusión, puede gestionarse con costos de cumplimiento y de administración ostensiblemente más bajos, incentiva la formalización tributaria, contribuye a la descongestión de la justicia administrativa, aporta a la legitimidad del impuesto haciéndolo comprensible para la generalidad de la población – y no un tema esotérico exclusivo de especialistas -, elimina o atenúa las distorsiones económicas causadas por los beneficios impositivos y, dada la actual complejidad del impuesto de renta, también produciría avances significativos en materia de equidad y progresividad. Esas cualidades conducen a que los recursos productivos del país se asignen de acuerdo con la real capacidad productiva de los negocios y no por los espejismos creados por los beneficios tributarios.

Pero también nos imaginamos que debe tener sus puntos cuestionables o negativos. ¿Cuáles podrían ser?

• La inmediata y plena deducción de las inversiones prevista en el flat tax genera en los primeros años reducción de los ingresos tributarios, hecho que se acentúa con la convivencia del sistema tradicional de depreciaciones, el cual tendría que seguirse aplicando sobre bienes de capital adquiridos antes de la reforma. Esto hace necesario que temporalmente la tarifa del flat tax sea 2 o 3 puntos más alta de la que prevalecerá luego de la transición.
• Las transacciones con activos fijos requieren una regulación especial para que la deducción por inversión se otorgue a quien efectivamente utiliza los bienes de capital.
• La tributación de los negocios bajo el flat tax tiene equidad horizontal pero no vertical. Se pagan impuestos a la misma tarifa sin considerar el monto de las rentas de capital. Sin embargo, este es un problema que ya existe en el actual impuesto de renta colombiano, pues las utilidades se gravan en las corporaciones antes de ser distribuidas.
• El flat tax conlleva inequidades horizontales entre los negocios y los salarios en favor de estos últimos. Esta crítica también es aplicable al actual impuesto de renta en Colombia, que no integra plenamente la tributación corporativa y personal.
• Dado que la inversión es deducible pero no así los gastos en educación, los críticos de la propuesta señalan un trato discriminatorio en contra del capital humano y en favor del capital físico.
• Desde una perspectiva teórica, el flat tax se ha asimilado a un Impuesto al Consumo, en tanto que no grava la inversión, y desde allí se ha puesto en cuestión la posible regresividad de ese tributo.

¿Qué le aporta este impuesto a la competitividad fiscal de un país?

En un mundo globalizado, los grados de libertad de la política económica se han reducido, pero la tributación aún logra conservar cierta autonomía y constituye, por ello, un elemento diferenciador para la localización de la inversión. En momentos en que el capital tiene movilidad casi infinita, los inversionistas deben escoger entre sistemas tributarios engorrosos, inestables, con elevados niveles de evasión, tarifas nominales altas, costoso cumplimiento de las obligaciones tributarias, y sistemas sencillos, con tasas bajas aplicables sobre bases gravables amplias, bajos costos de cumplimiento y sobre todo con reglas de juego claras, simples, transparentes y estables. Por supuesto, la tributación no es la única variable ni tampoco la más importante a la hora de definir la ubicación de la inversión. Sin embargo, un sistema tributario más simple y estable puede marcar la pequeña diferencia respecto de otros posibles destinos para el capital.

¿Qué hace falta en Colombia para consolidar una propuesta similar a la del flat tax?

En el año 2006, bajo el liderazgo del Ministerio de Hacienda, se presentó una propuesta de Reforma Tributaria que incorporaba aspectos fundamentales del flat tax. Sin embargo, la propuesta halló fuerte oposición entre los gremios, el Congreso de la República y aun entre otras carteras de Gobierno. No fue suficiente con que el ministro de entonces ofreciera trasladar los beneficios impositivos al gasto público para que allí fueran más transparentes y anualmente sometidos a arbitraje en la discusión del presupuesto nacional. Las críticas se concentraron en la plena deducción de la inversión y, de manera más vehemente aunque menos explícita, en la defensa de los tratamientos preferenciales que unos y otros ya habían alcanzado.

En la construcción de las reglas tributarias prevalece una puja individual, sectorial, de grupo o de negocio antes que los acuerdos para privilegiar el bienestar colectivo. Posiblemente así ocurra en muchas latitudes, en cada una de ellas con sus propios matices. Sin embargo, en el caso colombiano, parece haberse perdido de vista que las grandes distorsiones, ineficiencias e inequidades introducidas en el sistema tributario a través de tratamientos preferenciales, conforman un entorno menos amable, más inequitativo y poco eficiente, en el que todos tenemos que vivir. No se trata únicamente de un llamado a la solidaridad y a la construcción de una verdadera nación. Aún desde una posición individualista y calculadora es preciso advertir que los efectos negativos de la ineficiencia e inequidad tributarias pueden superar el privilegio particular que se ha alcanzado. Nadie vive sólo o habita la nada.

Para impulsar una propuesta como el flat tax u otra cualquiera que acerque el sistema tributario a sus principios rectores, posiblemente hace falta una mayor conciencia de la armonía entre lo individual y lo colectivo. Mi individualidad puede potenciarse más fácilmente cuando el entorno es propicio para ello. Mis avances basados en el perjuicio de los demás son deleznables. Esta tarea de concientización exige paciencia, perseverancia y tolerancia. En el camino pueden cosecharse los primeros frutos, pues en medio de todas nuestras contradicciones, hay indicios de que podemos estar caminando sobre la ruta correcta. Las rentas exentas de las personas jurídicas, cayeron desde un 18% de las utilidades fiscales en el año 2000, para representar un 10% en promedio durante los últimos años.

¿No suena contradictorio hablar de simplificación tributaria mientras en Colombia se crean nuevos impuestos como el CREE, IMAN e IMAS?

El ex ministro Echeverry, quien comenzó a fraguar la Reforma Tributaria del 2012 empleó un acrónimo para referirse a ella. La llamó ELISA y allí la letra “S” representaba la simplicidad. Debemos creer que el Gobierno en efecto pretendía simplificar el sistema tributario, pero no basta con buenas intenciones. La ley hizo su contribución a la ya muy compleja estructura tributaria nacional.

El CREE bien podría denominarse NO-CREE puesto que en alguna medida fue fruto de la desconfianza de los trabajadores y usuarios del SENA y el ICBF, pues temían que la eliminación de sus fuentes directas de financiación debilitara estas instituciones. Fue en este clima que surgió un tributo de destinación específica, con una declaración anual y 12 declaraciones mensuales de Retención en la Fuente. Este tributo debe desaparecer siendo recogido en la tarifa general del impuesto de renta al tiempo que las instituciones comprometidas se financien con recursos del presupuesto general de la nación.

Por su parte, el IMAN y el IMAS presentan una gran simplificación en la base gravable que es prácticamente similar a la sugerida por el flat tax (ingresos salariales sin beneficios tributarios). En las tarifas hubo una complicación probablemente innecesaria. Desde el 2006 se habían eliminado las extensas Tablas del Impuesto de Renta, sustituyéndolas como ocurre en todo el mundo, por una Tabla de 4 líneas. Un impuesto no se hace más progresivo con un sinfín de tarifas. Es suficiente con dos o cuatro tarifas marginales crecientes.

Sin embargo, hay dos rasgos del IMAN y el IMAS que aumentaron la complejidad del Impuesto de Renta para las personas naturales: su coexistencia con el Impuesto de Renta tal y como lo conocíamos previamente, y como derivación de esto, la necesidad de crear Tablas nuevas para calcular la Retención en la Fuente para empleados. A futuro, la tarea simplificadora deberá acercarse al IMAN o al IMAS, uno de ellos es suficiente, sin la indeseable proliferación de tarifas, que además deberán reducirse significativamente dada la ampliación de la base gravable.

El Ministerio de Hacienda y el Banco Mundial firmaron un acuerdo de cooperación técnica para la simplificación tributaria nacional. ¿El flat tax se puede considerar para lo futuro?

Por la información preliminar que se ha conocido, este convenio de simplificación está fundamentalmente orientado a reducir los costos de cumplimiento y promover la formalización entre las pequeñas y medianas empresas. Este propósito es muy importante porque a diferencia de sistemas tributarios en otros países comparables, Colombia no ha logrado consolidar un régimen impositivo orientado a esta clase de unidades empresariales.

Entre los objetivos específicos que persigue el acuerdo, muchos de ellos se encaminan a mejorar y facilitar las relaciones entre la administración tributaria y este grupo de contribuyentes. Otro objetivo, sin embargo, es sin duda el más relevante, la racionalización de la carga tributaria de las Mipymes.

No obstante, la simplificación es una asignatura improbada tanto para el caso de las Mipymes como para los demás contribuyentes. Al respecto, no se debe perder de vista que la administración tributaria es el arte de gestionar, de la mejor forma posible, un conjunto de normas que ya están definidas. Si no se emprenden los ajustes requeridos en la estructura impositiva, especialmente en materia de simplificación, la administración tributaria podrá lograr como máximo resultado, combatir los nocivos efectos de un sistema impositivo, cuyo diseño contiene graves problemas de ineficiencia e inequidad.