«Hueco fiscal que dejó Ley de financiamiento no alcanza a taparse con ingresos tributarios actuales»

Alejandro Rodríguez, investigador de Dejusticia afirma que si el crecimiento económico pronosticado por el Gobierno no se cumple, habrá que barajar opciones para cumplir con la regla fiscal y tener tranquilas a las calificadoras. A mayor crecimiento, mayor recaudo y no será necesaria otra reforma.

Para Alejandro Rodríguez Llach, economista e investigador del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad –Dejusticia–, si la Dian mejora sus capacidades para combatir la corrupción y la evasión, las personas naturales podrían pagar más impuestos. Enfatiza que, aunque existen niveles considerables de evasión en términos del IVA, la mayor parte de la evasión y elusión se presenta en el 1 % más rico de las personas naturales.

El hecho de que en Colombia se estén discutiendo reformas tributarias cada dos años ¿es una señal de que nuestro sistema tributario está mal diseñado?

En efecto, el hecho de que presenciemos frecuentemente reformas tributarias es un signo de problemas estructurales de nuestro sistema tributario, a causa de su diseño normativo. Sin embargo, la mayoría de estas reformas no se ocupan de estos problemas estructurales. Se enfocan principalmente en aumentar el recaudo en el corto plazo (usualmente con gravámenes temporales), y sin tener en cuenta, además, los principios constitucionales de progresividad, equidad y eficiencia.

Algunos de estos problemas estructurales están asociados con el impuesto de renta: no es progresivo, la recaudación en personas naturales es muy baja y está sesgada hacia las rentas laborales. Los tributos asociados a los ingresos de capital están mal diseñados y eso hace que se limite aún más la capacidad de recaudo.

En el diseño normativo del Estatuto Tributario se pueden encontrar algunas de las razones de estos problemas. Por ejemplo, dicho estatuto está lleno de incentivos tributarios y regímenes especiales que tienen repercusiones en todos los aspectos mencionados anteriormente. Además, facilitan la evasión y la elusión al complejizar el sistema tributario y el recaudo.

Todos estos problemas estructurales finalmente se reflejan en la presión fiscal del país, la cual es menor que el promedio de los países de la región y mucho menor que el promedio de los países de la OCDE.

Alrededor de la Ley de financiamiento, expertos piensan que para cumplir con las metas fiscales del 2020 se debe pensar en una nueva. ¿Qué opina?

Estoy de acuerdo. El hueco fiscal que dejó la Ley de financiamiento por la reducción de la tasa de renta a empresas y los beneficios tributarios que creó no alcanza a taparse con los ingresos tributarios actuales. Es necesaria una reforma estructural que eleve considerablemente el recaudo del Estado de forma progresiva. De esa manera se pueden financiar todas las carencias sociales existentes en el país, y a su vez se contribuye a la reducción de las desigualdades socioeconómicas actuales.

No obstante, el marco fiscal de mediano plazo por el 2019 nos permite deducir que la consecución de recursos faltantes no se va a hacer vía reforma tributaria, sino a través de otras estrategias como la venta de activos de la nación, la financiación de algunos gastos corriente a través de TES, y un mayor crecimiento económico.

El ministro Carrasquilla está convencido de que no se presentará una nueva reforma tributaria, pero las calificadoras de riesgo piensan lo contrario. ¿De qué depende el sí o no?

Mi lectura es que el sí o el no dependen de un aspecto económico y otro de carácter político. Según el MFMP, el Gobierno estima que el crecimiento económico de 2019 se sitúa alrededor del 3,8 %, y que en los próximos años será superior al 4 %. A eso le apostaron al reducir la tasa de imporrenta a empresas y con los beneficios tributarios que incluyeron en la Ley de financiamiento. Si hay más crecimiento, hay más recaudo, y por tanto no es necesaria una reforma.

El problema es que no hay seguridad de que los beneficios tributarios estimulen el crecimiento. De hecho, existe evidencia que apunta a que estos beneficios tienen más costos que beneficios para la economía, y por eso no apegan a esta. Entonces, si el crecimiento no es el pronosticado, el Gobierno tendría que empezar a evaluar nuevas opciones para cumplir con la regla fiscal y tener tranquilas a las calificadoras de riesgo.

Sin embargo, también está el factor político. Como lo mencioné anteriormente, la estrategia que contempla el Gobierno es vender activos de la nación y tomar esos recursos de las ventas en la contabilidad como un ingreso. Ahora bien, dejando a un lado las críticas que tiene esta metodología contable, es muy difícil que esa propuesta tenga un apoyo político que permita su viabilidad. Primero, la venta de activos de la nación es muy impopular dentro de ciertos sectores de la sociedad. De esta manera, si no se llega a tener el respaldo político necesario para llevar a cabo las ventas, la necesidad de cumplir con la regla fiscal direccionaría la estrategia a una nueva reforma tributaria.

¿Se puede considerar el Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022 como una mini reforma tributaria?

Es claro que se reformaron algunos artículos del Estatuto Tributario, otorgando más beneficios tributarios y derogando otros artículos que le daban una mayor transparencia al tema (el artículo 110 de la Ley de financiamiento ordenaba a la SIC, Contraloría y Dian a llevar a cabo una evaluación sobre la pertinencia y eficacia de todos los beneficios tributarios en zonas francas). En mi concepto, se violó el principio de unidad de materia de la Constitución Política.

Los gobiernos siempre le han apostado a quitarle impuestos a las empresas y aumentárselos a las personas naturales. ¿Ha sido una propuesta acertada?

Es acertada si logran aumentar el recaudo de personas naturales y establecer una tarifa única de renta a empresas (no tan baja). El problema es que no logran ni lo uno ni lo otro. Generalmente, buscan disminuir los impuestos de las empresas a través de una reducción de la tarifa nominal, pero como no corrigen los problemas de recaudo de personas naturales (especialmente del 1 % más rico), no tienen espacio para reducciones de la tarifa nominal de las empresas. Como no lo logran, crean regímenes especiales para beneficiar a «sectores ganadores» (muchas veces sin evidencia que lo respalde), los cuales terminan estableciendo tasas efectivas de tributación muy distintas entre empresas muy similares.

Si se combate la corrupción y la evasión de impuestos con las herramientas que tiene la Dian, ¿sería suficiente para que las personas naturales no pagaran tantos impuestos?

Por el contrario, considero que si se mejoran las capacidades de la Dian para combatir la corrupción y evasión, eso haría que las personas naturales pagaran más impuestos. Aunque existen niveles considerables de evasión en IVA, la mayoría de la evasión y elusión se presenta en el 1 % más rico de personas naturales. Si se fortalece la entidad, habría campo para una mayor contribución de las personas naturales a los ingresos tributarios totales y una disminución en la contribución de las empresas.

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