Las EPS no clasifican para el Grupo 1 de las NIIF – Juan Fernando Mejía

Por: Juan Fernando Mejía*. Asesor de investigación actualícese.com, docente y consultor IFRS

La Superintendencia Nacional de Salud ha interpretado, en el vigente Plan de Acción para la Implementación de las Normas Internacionales de Información Financiera –NIIF (IFRS, por sus siglas en inglés), emitido el 2 de noviembre de 2012, que las Entidades Promotoras de Salud-EPS, son “aseguradoras” y que por lo tanto, pertenecen al Grupo 1 a que se refiere el Decreto 2784 de 2012, por lo cual quedarían obligadas a la aplicación de las NIIF Plenas.

Específicamente el documento señala que “Con respecto a estas entidades es importante precisar que el Decreto 4185 de 2011 por  la cual se reasignaron las funciones de la Superintendencia Nacional de Salud de inspección, vigilancia y control de las EPS, en lo relacionado con la administración de riesgos financieros a que hace referencia el artículo 14 de la Ley 1122 de 2007, a la Superintendencia Financiera de Colombia, cuya supervisión será ejercida respecto de las entidades que cumplan o lleguen a cumplir las normas prudenciales que rigen a las aseguradoras, en particular las del régimen previsto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero”.

En efecto, la Ley 1122 de 2007 señaló en su artículo 14 que el aseguramiento en salud, es “(…) la administración del riesgo financiero, la gestión del riesgo en salud, la articulación de los servicios que garantice el acceso efectivo, la garantía de la calidad en la prestación de los servicios de salud y la representación del afiliado ante el prestador y los demás actores sin perjuicio de la autonomía del usuario”.

En cuanto al riesgo financiero administrado por las EPS, el artículo 1° del Decreto 4185 de 2011 reasignó las funciones de inspección, vigilancia y control a la Superintendencia Financiera de Colombia, considerando que este riesgo es “inherente a la actividad aseguradora”.

Sin embargo, no puede decirse que las EPS ejerzan la actividad aseguradora ya que legalmente, una entidad aseguradora es aquella que emite un contrato de póliza mediante el cual asume la obligación sustancial de pagar una indemnización si ocurre un siniestro relacionado con el evento asegurado.

La sola supervisión del riesgo financiero por parte de la Superintendencia Financiera de Colombia no le confiere a una entidad la calidad de “aseguradora”, pues ello requiere previamente, como requisito sine qua non, la  autorización del Estado para captar recursos del público mediante la emisión de pólizas, como lo exige el artículo 335 de la Constitución Política de Colombia cuando indica que “Las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a las que refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150 son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme con la ley la cual regulará la forma de intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la democratización del crédito” (Subrayado fuera de texto).

Las entidades de interés público, como las aseguradoras, son entonces las que la Constitución Política de Colombia indica que requieren una autorización expresa e inequívoca para captar recursos del público, lo cual está reglamentado en el artículo 108, numeral 3, del Decreto 633 de 1993 o Estatuto Orgánico del Sistema Financiero cuando señala que “Sólo las personas previamente autorizadas por la Superintendencia Bancaria (hoy Superintendencia Financiera de Colombia) se encuentran debidamente facultadas para ocuparse de negocios de seguros en Colombia. En consecuencia, se prohíbe a todas persona natural o jurídica distinta de ellas el ejercicio de la actividad aseguradora”.

Habría que preguntarse entonces en qué momento las EPS han obtenido “autorización” de dicha Superintendencia para ejercer la actividad aseguradora, lo cual no podría tener asidero legal, toda vez que se trata de una actividad reservada a los operadores establecidos en las normas locales, pues dicha actividad es calificada como uno de los pilares fundamentales de los mercados financieros, además de la actividad bancaria y la que se ejerce en los mercados o bolsas de valores mediante transacciones de instrumentos participativos, de deuda y de garantía financiera, entre otros vehículos de inversión, captación y colocación.

Se debe analizar si la interpretación de la Superintendencia Nacional de Salud coincide con lo pretendido por la Ley 1314 de 2009, por el Decreto 2784 de 2012 y por el estándar internacional cuando se exige que las entidades “de interés público” apliquen IFRS plenas para rendir información al público del cual captan recursos, como también lo indica el mencionado precepto constitucional.

La Ley no estableció que la Superintendencia Financiera de Colombia deba vigilar, inspeccionar o controlar la promoción de la salud ni las actividades de las EPS, sino que un tema puntual que es la administración del riesgo financiero de estas entidades. En mi criterio y el de otros docentes y asesores consultaos, la supervisión de un riesgo puntual no convierte a las EPS en “aseguradoras” y, por ende, no puede deducirse que estas entidades sean “públicas”, como parece interpretarlo la Superintendencia Nacional de Salud.

Con el fin de acercarse al concepto de interés público y explicar el por qué no sería aplicable a las EPS, se deben revisar algunos términos y su significado para evitar interpretaciones divergentes que, como en este caso, pueden ocasionar altos costos e inconveniencias de diferente índole en su aplicación.

Siendo así, debe considerarse que las normas que incorporan las NIIF al ordenamiento jurídico local incluyen nuevos términos que deben ser entendidos en el mismo sentido del estándar internacional, pues el artículo 29 del Código Civil señala que “Las palabras técnicas de toda ciencia o arte se tomarán en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o arte; a menos que aparezca claramente que se han formado en sentido diverso” y el artículo 30 del mismo texto normativo enseña que “El contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía”.

Por lo tanto, puede ser útil a efecto de interpretar la norma, la revisión de al menos los siguientes términos y conceptos, a la luz del estándar internacional, de manera que se pueda dar una mejor “hermenéutica” o interpretación al asunto en cuestión:

1. Estados Financieros de Propósito General e Interés Público.

Según el párrafo 7 de la Norma Internacional de Contabilidad número 1 “Presentación de Estados Financieros”, los Estados Financieros de Propósito General, son aquellos dirigidos a quienes no pueden exigir información en la medida de sus propias necesidades.

En ese mismo sentido, el párrafo FC.1.9 del Marco Conceptual 2010 emitido por el Consejo de Normas de Contabilidad Financiera de los EE.UU. (FASB) en conjunto con el Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad (IASB), señala que la información contable y financiera está dirigida principalmente a los “inversores, prestamistas y otros acreedores existentes y potenciales” y El párrafo OB10 determina que “Otras partes, tales como reguladores y público distinto de los inversores, prestamistas y otros acreedores, pueden encontrar también útiles los informes financieros con propósito general. Sin embargo, esos informes no están principalmente dirigidos a estos otros grupos”.

Y no podría ser de otra forma, pues las características fundamentales de los estados financieros, esto es, la representación fiel y la relevancia, tienen especial asidero cuando se requiere un mayor grado de transparencia frente a los usuarios que habitualmente son excluidos de la administración de la entidad o que no hacen parte de los grupos de interés que toman decisiones de política.

Cuando existe separación entre propiedad y control del patrimonio empresarial, se hace necesario, entonces, la comprensión de los estándares de Gobierno Corporativo, a lo que hace clara referencia el Marco Conceptual al indicar en el párrafo OB8 que “Los usuarios principales individuales tienen necesidades de información y deseos diferentes, y que posiblemente entran en conflicto”.

La separación entre propiedad y control, implica potenciales conflictos de interés entre quienes ostentan el control y el público que financia las inversiones y demás activos de la entidad. Entre otros, se podrían presentar el conflicto de agencia y entre inversionistas mayoritarios y minoritarios o con los ahorradores.

Las entidades de “interés público”, dadas sus actividades de  captación, requieren mayores niveles de transparencia y es útil que apliquen las NIIF completas que exigen mayores revelaciones y detalles más amplios de presentación de información contable y financiera (utilizando taxonomías XBRL internacionalmente reconocidas). Este tipo de entidades, captadoras de recursos del público, requieren niveles de auditoria y aseguramiento completo, en lugar de simplemente “moderados”.

Es clave comprender que las entidades que deben aplicar las NIIF plenas son aquellas que captan recursos del público mediante la emisión de títulos valores (participativo o de deuda), disponibles en los mercados públicos de valores, lo cual no es una actividad que realicen las EPS.

Además se deben aplicar las NIIF completas cuando las entidades utilizan otros mecanismos para captar recursos del público, por ejemplo cuando una entidad emite títulos de deuda que cualquiera puede adquirir o, similarmente, cuando recibe recursos en calidad de ahorro a “de un amplio espectro de usuarios”.

Estas emisiones de títulos valores y captación de recursos del público se realizan mediante “contratos”. Estos contratos se constituyen en “Instrumentos Financieros” que son “cualquier contrato que dé lugar a un activo financiero en una entidad y a un pasivo financiero o a un instrumento de patrimonio en otra entidad” (IAS 32, definiciones).

Y entre las principales obligaciones explícitas o implícitas del emisor del “contrato” que constituye el instrumento financiero, se cuenta la de rendir cuentas (al público, particularmente al que le provee la financiación.

Otra forma de captar recursos del público puede ser la emisión de pólizas de seguro que se venden a un amplio número de personas que adquieren un “contrato” de seguros emitido.

Y el énfasis en el término “contrato” es intencional, puesto que se quiere marcar la existencia del estándar internacional de información financiera número 4 denominado justamente “Contratos de Seguros”, emitido “(a) Para efectuar mejoras limitadas en la contabilización de los contratos de seguro (…) y  (b) Para requerir a cualquier emisor de contratos de seguro (en adelante “la aseguradora”) que revele información sobre dichos contratos” (Subrayado del párrafo IN 1 de la IFRS 4).

No podría decirse en razón a su servicio, las EPS emitan alguno de estos instrumentos participativos, de deuda o que garanticen el cubrimiento de un riesgo puntual mediante la emisión de una póliza.

Hasta aquí es fácil concluir que las entidades que tienen “Responsabilidad Pública de Rendir Cuentas” o Accountability , son aquellas que cumplen criterios internacionales relacionados con su participación, en diversas formas, en los mercados financieros a los cuales accede el público.

Aunque podría ser deseable, los términos “interés público” no se utilizan en el estándar internacional para referirse, por ejemplo, a las entidades que prestan servicios públicos como los de transporte, energía eléctrica, educación o promoción de la salud. Tampoco es la intención de los organismos emisores de estándares, que conforman la nueva arquitectura financiera internacional, la aplicación a entidades “estatales” que también suelen llamarse “públicas”, pero en otro contexto diferente al de su participación en mercados públicos de valores o de captación de recursos públicos (salvo que se trate de empresas públicas que actúan en condiciones de mercado).

2. Concepto internacional de interés público e instrumentos financieros incorporado en las normas locales

Conceptos como el de “interés público” y el de “instrumentos financieros” no puede perderse de vista, puesto que se trata de la emisión de “contratos” que vinculan a las partes, denominadas “emisor” o “obligado” y “tenedor” del instrumento, según lo indica la NIC 39 “Instrumentos Financieros: Reconocimiento y Medición”.

Además, estos conceptos, explicados por la doctrina y por el mismo estándar internacional deben analizarse de manera amplia para comprender la esencia de lo que se pretendió incorporar en el sistema jurídico local mediante la Ley 1314 de 2009, cuyo artículo 1° establece que “la acción del Estado se dirigirá hacia la convergencia de tales normas de contabilidad, de información financiera y de aseguramiento de la información, con estándares internacionales de aceptación mundial, con las mejores prácticas y con la rápida evolución de los negocios”, es decir, que el concepto de interés público no podría distar significativamente de los acuerdos a los que ha llegado la comunidad académica y profesional mediante debidos procesos de consulta y auscultación que terminan con la emisión de Principios de Contabilidad “Generalmente Aceptados”.

La citada regulación local, en aras de adoptar conceptos globales, decantó la aplicación de las NIIF completas en los emisores de valores (entidades que tengan valores inscritos en el Registro Nacional de Valores y Emisores -RNVE) y en las entidades “de interés público” .

Entre las entidades de interés público, el Decreto incluye a las “aseguradoras”, es decir aquellas que el estándar internacional entiende como las que emiten un “contrato” de seguros y que como tal, se constituyen en “obligados” ante terceros por el pago de un determinado valor si se llegare a presentar un evento siniestral.

El tenedor de la póliza acude, en ese caso, a reclamar sus derechos contenidos en la póliza “emitida”, y es allí donde toma relevancia que estas entidades apliquen las NIIF completas, que sean altamente supervisadas en cuanto a sus actividades e incluso, que se les aplique regulación prudencial basada en el estándar global de Basilea.

No sería del todo claro que una Entidad Promotora de Salud, por tener el requerimiento legal de administrar los riesgos financieros, deba aplicar los estándares bancarios y financieros de Basilea. De la misma manera, no puede asegurarse que las EPS deban aplicar estándares contables y financieros propios de una entidad aseguradora en términos de los mercados financieros.

Parece, entonces que la interpretación legal según la cual una Entidad Promotora de Salud (EPS) deba pertenecer al Grupo 1 y, por consiguiente, aplicar las NIIF completas, tiene algunas dificultades, puesto que:

1. Según la Ley 100 de 1993, las EPS no son aseguradoras sino precisamente “promotoras” del servicio de salud. El que tiene que “asegurar” la prestación del servicio es el Estado, puesto que es su función de cometido estatal establecida en la Constitución Política y la Ley.

2. Los usuarios no cotizan a las EPS, sino que pagan al Sistema General de Seguridad Social en Salud, instituido por la Ley 100 de 1993, como parte del Sistema de Seguridad social Integral que reúne, de manera coordinada, un conjunto de entidades, normas y procedimientos, políticas y normas de protección laboral y asistencia social. El concepto de Sistema General de Seguridad Social en Salud puede entenderse como “público” en su acepción de “estatal”, pero no cómo si las EPS participaran en mercados públicos de valores que es lo pretendido por el estándar internacional en cuanto a la aplicación de las NIIF plenas (grupo 1).

El Sistema General de Seguridad Social en Salud no podría considerarse en sí mismo un mercado público o de captación de recursos del público y sería complejo interpretar que se emitan pólizas o que se ejerzan actividades de seguros, sólo por ser sujeto de supervisión en cuanto a la administración de los riesgos financieros.

Las EPS participan en un proceso de compensación que les retorna una Unidad de Pago por Capitación, por administrar el plan de beneficios o Plan Obligatorio de Salud (POS), en los regímenes contributivo y subsidiado. Además las EPS realizan actividades de administración de plantes complementarios salud y algunos contratos Business Process Outsourcing (BPO).

 No obstante, estas actividades que desarrollan las EPS tampoco representan un “aseguramiento” que conlleve a calificarlas como entidades “de interés público” en el entendido del estándar internacional, teniendo en cuenta que estos términos deben consultarse en el contexto global de negocios del que surgen, en aplicación del criterio de interpretación establecido en el ordenamiento civil arriba indicado.

3. En cuanto a los medicamentos y tratamientos de alto costo, las EPS asumen riesgos y deben asegurarse ante los mismos, lo cual no los hace entidades aseguradoras, pues como se expresó arriba, esta entidades tienen la función de “promover” la salud y no la de asegurar (en el sentido de emisión de pólizas mediante contratos), los riesgos propios del sistema de salud humana en Colombia.
 
En conclusión, las EPS no son entidades que emitan instrumentos financieros al público, es decir que no suscriben contratos contentivos de pólizas de seguros, y no se encuentran elementos técnicos que permitan clasificarlas como de “interés púbico”. Tampoco emiten títulos valores ni importan o exportan más del 50%, por lo cual pertenecerían al grupo 2 de implementación (salvo que se cumplan otros criterios establecidos en el literal c del primer numeral).

Finalmente, es necesario tener en cuenta que según el artículo 10 de la Ley 1314 de 2009 “en desarrollo de las funciones de inspección, control o vigilancia, corresponde a las autoridades de supervisión (..) Expedir normas técnicas especiales, interpretaciones y guías en materia de contabilidad y de información financiera y de aseguramiento de información. Estas actuaciones administrativas, deberán producirse dentro de los límites fijados en la Constitución, en la presente ley y en las normas que la reglamenten y desarrollen”, por lo cual las normas contables de propósito general, deben ser emitidas por los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Comercio, Industria y Turismo. En mi criterio, el asunto discutido en este artículo es de carácter general y, como tal, no podría ser reglado por la Superintendencia Nacional de Salud que únicamente podría pronunciarse en cuanto a la normativa de propósito especial, en términos de la Ley. En caso de persistir las dudas, sería necesario elevar consulta al Consejo Técnico de la Contaduría Pública, evitando así riesgos y costos de última hora derivados de las múltiples interpretaciones particulares que en el ámbito académico y profesional puedan presentarse.

Nota: las opiniones son personales y, en consecuencia, en nada comprometen a la Pontificia Universidad Javeriana, a la Universidad de la Sabana, ni a ninguna otra entidad en la que preste mis servicios profesionales o de docencia.

Atentamente, 

*Juan Fernando Mejía
Contador Público de la Universidad de Antioquia
Docente NIIF Universidades Javeriana, de la Sabana y del Azuay (Ecuador)
Asesor empresarial NIIF

jmejia@globalcontable.com