Este artículo fue publicado hace más de un año, por lo que es importante prestar atención a la vigencia de sus referencias normativas.
Consejo de Estado
Sentencia 34717
09-04-2008
Consejero Ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
Bogotá D. C., nueve (9) de abril de dos mil ocho (2008)
Radicación: 25000-23-26-000-2007-0448-01
Actor: MARISOL ARIAS DIÁZ
Demandado: Municipio de Anapoima
Expediente: 34.717
Apelación del auto que rechazó la demanda
Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación que interpuso la parte demandante contra el auto que dictó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera A – el 30 de agosto de 2007, mediante el cual rechazó la demanda por caducidad de la acción.
I. ANTECEDENTES
1. Demanda
El 6 de agosto de 2007, la señora Marisol Arias Díaz presentó demanda en ejercicio de la acción de reparación directa contra el Municipio de Anapoima (fols. 2 a 42 c. 1).
1.1. Pretensiones
1.1.1. Principales
– Que se declare administrativamente responsable al demandado por los perjuicios ocasionados a la actora por no adquirir el predio “La Liborina” cuando ya lo había declarado patrimonio ecológico ambiental y turístico de Anapoima, mediante el Acuerdo 010 del 23 de mayo de 1999.
– Que se condene al demandado a indemnizar los perjuicios causados por la ocupación jurídica permanente al predio “La Liborina”.
1.1.2. Subsidiarias
– Que se condene al Municipio de Anapoima por el daño especial causado a la demandante, consistente en la declaratoria del predio como patrimonio ecológico, ambiental y turístico, sin que procediera a la respectiva adquisición del mismo o a la compensación derivada de dicha afectación.
– Que se condene al demandado a pagar a favor de la señora Arias Díaz las siguientes sumas de dinero: $5.525’000.000 por el valor económico del predio a la fecha de presentación de la demanda, con los respectivos intereses moratorios; $159’760.000, correspondiente al valor de la excavación y construcción del pozo profundo que actualmente surte de agua al predio “La Liborina” y demás predios vecinos, con los respectivos intereses moratorios; $352’580.000 por el valor de la excavación y construcción de la laguna artificial de 4.000 metros cuadrados que funciona como reserva de agua del predio “La Liborina” y demás predios vecinos, con los respectivos intereses moratorios; $1.102’500.000, por la rentabilidad perdida por la demandante al no poder vender el predio sobre el cual se tenía el proyecto de construir el Club Social “La Liborina”; $144’760.000, por la deuda de la administración del predio, con los respectivos intereses moratorios; $380’760.000, por el valor del impuesto predial, con los respectivos intereses moratorios.
– “Que se protocolice en una de las Notarías del Círculo de Anapoima la respectiva sentencia como título traslaticio de dominio del Predio LA LIBORINA de la actual propietaria MARISOL ARIAS DÍAZ, al Municipio de Anapoima y se registre en el folio de matrícula inmobiliario Número 166-0028600 de la oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Anapoima” (fols. 2 a 6 c. 1).
1.2. Hechos:
– “El predio LA LIBORINA es el lote resultante de la parcelación del CONJUNTO RESIDENCIAL LAS ACACIAS, ejecutada sobre la antigua hacienda LA LIBORINA. Dicho predio se pretendía destinar para la formación de un club social en el cual se pudiera disfrutar sus especiales condiciones paisajísticas, sin detrimento de su riqueza ambiental y forestal, constituida básicamente de especies nativas y ricas fuentes de agua, pero que no pudo realizarse debido a que el municipio de Anapoima, Cundinamarca, mediante la Resolución 010 del 23 de mayo de 1999 (Plan de Ordenamiento Territorial) lo declaró PATRIMONIO ECOLÓGICO, AMBIENTAL Y TURÍSTICO DEL MUNICIPIO DE ANAPOIMA, restringiendo de manera absoluta las libertades industriales y económicas de la propietaria MARISOL ARIAS DÍAZ a tal punto que hizo inicuo (sic) el título de propiedad, y efectuó una ocupación jurídica permanente, sin que hasta el momento se hubiese hecho algún tipo de indemnización, compra o compensación a su actual propietaria por parte de la Administración, ni tampoco se hubiese ejecutado el proyecto ambiental y turístico por el cual el municipio unilateralmente constituyó la respectiva afectación”
– El 30 de junio de 1998, la señora Marisol Arias Díaz adquirió el predio “La Liborina”, pero solo hasta el 30 de diciembre de 2002 se elevó la escritura pública del contrato de compraventa.
– Mediante el Acuerdo 010 del 23 de mayo de 1999, el Concejo de Anapoima declaró como patrimonio ecológico, ambiental y turístico al predio “La Liborina”.
– El 13 de marzo de 2004, el Municipio de Anapoima “levantó” el registro de la afectación sobre el predio, pero ésta no cesó por cuanto las normas urbanísticas restringen de forma absoluta los derechos patrimoniales e industriales sobre el predio, constituyendo una ocupación jurídica permanente.
-El Plan de Ordenamiento Territorial facultó al Alcalde Municipal para la adquisición por enajenación voluntaria de los predios cuya afectación había sido declarada, pero el Municipio no realizó las gestiones necesarias para la adquisición del predio y para la compensación de los perjuicios causados; “sin embargo la Administración a pesar de requerírsele con los formales mecanismos de la audiencia de conciliación y de la presente demanda no manifiesta ningún interés en adquirir el terreno” (fols. 6 a 15 c. 1).
2. Auto apelado
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda por caducidad de la acción de reparación. Explicó que el daño que afirmó sufrir la demandante deviene de actos jurídicos cuya legalidad no se reclama, por los cuales el Concejo Municipal de Anapoima declaró el predio “La Liborina” como patrimonio ecológico, ambiental y Turístico – 23 de mayo de 1999 – y desafectó el mencionado predio – 13 de marzo de 2004 – fechas que permiten concluir con claridad que la acción ejercida se encuentra caducada (fols. 45 a 46 c. ppal).
3. Recurso de apelación
La parte demandante manifestó que las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1999, señalan que la Administración debe adquirir los predios previamente afectados, por enajenación voluntaria o expropiación administrativa; que por tanto, el término de caducidad debe contarse a partir del vencimiento del plazo que tiene la Administración para efectuar esas gestiones que es de 3 períodos constitucionales seguidos, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 8 del Decreto 879 de 1998 (fols. 48 a 49 c. ppal).
Previo a resolver se hacen las siguientes,
II. CONSIDERACIONES
La Sala es competente para decidir el asunto por tratarse del auto que rechazó la demanda en proceso de doble instancia (arts. 129 y 181, num. 1 del C. C. A).
1. Caducidad de la acción de reparación directa
El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo señala el término de caducidad de las acciones ordinarias, entre ellas, la de reparación directa que caduca al vencimiento del plazo de 2 años, los cuales se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión, operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o cualquiera otra causa (num. 8).
La jurisprudencia de la Sección Tercera ha interpretado esa norma en aplicación de los principios pro actioni y pro damato, según los cuales en algunos casos el término de caducidad debe empezar a contarse a partir de la fecha en que el interesado tuvo conocimiento del hecho que produjo el daño, que puede coincidir con la ocurrencia del mismo en algunos eventos, pero en otros casos no. Así en auto del 30 de enero de 2003 se dijo:
“Si bien es cierto que el inciso 4º del artículo 136 del C. C. A. establece que el término de caducidad para instaurar la acción de reparación directa se cuenta a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajeno por causa de trabajos públicos, dicha norma entendida DE MANERA RACIONAL DEBE INTERPRETARSE EN EL SENTIDO DE QUE NO BASTA CON LA REALIZACIÓN PURA Y SIMPLE DEL HECHO CAUSANTE DEL DAÑO SINO QUE ES NECESARIO QUE HAYA SIDO CONOCIDO POR EL AFECTADO, LO CUAL EN LA MAYORÍA DE LAS VECES OCURRE AL MISMO TIEMPO. Sin embargo, cuando la producción de esos eventos no coincida temporalmente, el principio pro actione debe conducir al juez a computar el plazo de caducidad a partir del momento en el cual el demandante conoció la existencia del hecho dañoso por la sencilla razón de que sólo a partir de esta fecha tiene un interés actual para acudir a la jurisdicción.
Así mismo, en el derecho español existe una línea doctrinaria y jurisprudencial orientada por el principio pro damato que busca aliviar los rigores de las normas que consagran plazos extintivos para el ejercicio de las acciones y aboga por la cautela y el criterio restrictivo con el que deben interpretarse y aplicarse dichas normas ”
Con base en lo anterior, la Sala estudiará si la acción de reparación directa estaba caducada al momento de presentación de la demanda.
2. Afectación del derecho de propiedad
La Constitución Política de 1991 consagra el derecho de propiedad en el artículo 58, así:
“Se garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflictos los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado, deberá ceder al interés público o social….”
De acuerdo con la anterior norma, la Administración Municipal podrá, en cualquier caso y previa autorización del Concejo Municipal, declarar de utilidad pública el inmueble, iniciar el proceso de negociación directa y continuar con el proceso de expropiación; pero en uno y otro caso está obligada a indemnizar al particular afectado .
La Ley 388 del 18 de julio de 1997 , que modificó la Ley 9 del 11 de enero de 1989 , por la cual se dictan normas sobre compra venta y expropiación de bienes, señala el procedimiento administrativo de enajenación voluntaria y de expropiación de inmuebles requeridos para la conservación de recursos hídricos, entre otros.
Los inmuebles objeto de enajenación voluntaria o de posterior expropiación, son aquellos frente a los cuales se declara su utilidad pública o interés social con el fin de adquirirlos para la destinación a alguno de los fines previstos en el artículo 10, entre ellos, para la constitución de zonas de reserva para la protección del medio ambiente y los recursos hídricos (lit. j). Además de la Nación, las entidades territoriales, entre otras, pueden adquirir por enajenación voluntaria dichos bienes o, en caso de no ser posible, están facultadas para tramitar la expropiación.
PRIMERA ETAPA: ENAJENACIÓN VOLUNTARIA
El artículo 13 de dicha Ley, establece que el representante legal de la entidad adquirente podrá expedir el oficio mediante el cual se disponga la adquisición de un bien a través de la enajenación voluntaria, previa autorización, en el cual se debe señalar la oferta de la compra, las normas que reglamentan la enajenación voluntaria y la expropiación, la identificación precisa del inmueble, así como el precio base de la negociación, que debe estar justificado con base en el avalúo que efectúe el IGAC. El particular puede objetar el anterior oficio a partir de la notificación de la oferta de compra y, el oficio que disponga la adquisición, se notificará al propietario a más tardar dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al de su expedición. Si no pudiere efectuarse la notificación personal, la orden de adquisición se notificará por edicto, el cual será fijado dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al del vencimiento del término para la notificación personal en un lugar visible al público de la sede de la entidad adquirente, en el lugar de la ubicación del inmueble, y en la Alcaldía del mismo sitio. El edicto será desfijado después de cinco (5) días hábiles, término durante el cual la entidad adquirente lo publicará en un periódico de amplia circulación nacional o local. El oficio que disponga una adquisición será inscrito por la entidad adquirente en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación. Los inmuebles así afectados quedarán por fuera del comercio a partir de la fecha de la inscripción, y mientras subsista, ninguna autoridad podrá conceder licencia de construcción o de urbanización, o permiso de funcionamiento por primera vez para cualquier establecimiento industrial o comercial sobre el inmueble objeto de la oferta de compra. Los que se expidan no obstante esta prohibición serán nulos de pleno derecho.
En caso de acuerdo entre el adquiriente y el oferente respecto del precio y demás condiciones de la oferta, las partes celebrarán un contrato de promesa de compraventa, o de compraventa. Cuando se otorgue la respectiva escritura pública de compraventa, la misma se inscribirá con prelación en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.
SEGUNDA ETAPA: EXPROPIACIÓN
Esta etapa inicia cuando las partes no logran un acuerdo en la etapa de negociación directa para la enajenación voluntaria y procede en los siguientes casos:
“1. Cuando venciere el término para celebrar contrato de promesa de compraventa o de compraventa y no fuere ampliado oportunamente, sin que se hubieren celebrado dichos contratos. Si es por causa imputable a la entidad adquirente el propietario no perderá los beneficios de que trata el artículo 15 de la presente ley.
2. Cuando el propietario hubiere incumplido la obligación de transferirle a la entidad adquirente el derecho de dominio en los términos pactados.
3. Cuando el propietario notificado personalmente o por edicto rechazare cualquier intento de negociación o guardare silencio sobre la oferta por un término mayor de quince (15) días hábiles contados desde la notificación personal o de la desfijación del edicto”.
El representante legal de la entidad adquirente debe expedir una resolución por la cual ordene la expropiación, debidamente motivada, dentro de los dos meses siguientes a la fecha del agotamiento de la etapa de adquisición directa por enajenación voluntaria directa, so pena de incurrir en causal de mala conducta. En caso de que no se profiera dicha resolución, las inscripciones efectuadas en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos quedarán sin efecto alguno y se realizará su cancelación. En los eventos en que la expropiación sea ordenada por una entidad territorial o un Área Metropolitana, no será necesaria la expedición de una ordenanza o acuerdo.
Contra el acto de expropiación procede el recurso de reposición y es demandable ante la jurisdicción contencioso administrativa a través del ejercicio de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho.
El representante legal de la entidad está a cargo de presentar la demanda de expropiación dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha en la cual quedare en firme la Resolución que la ordenare.
La indemnización que decretare el Juez comprenderá el daño emergente y el lucro cesante. El daño emergente incluirá el valor del inmueble expropiado, para el cual el juez tendrá en cuenta el avalúo administrativo especial que para el efecto elaborará el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad que cumpla sus funciones.
2. Caso concreto.
La parte demandante afirma que el Municipio de Anapoima le causó un daño consistente en la limitación comercial del predio “La Liborina”, generado con la declaración de dicho predio como patrimonio ecológico, ambiental y turístico y con la omisión de la Administración en iniciar los trámites respectivos para la adquisición del predio.
El actor alega además que el demandado incumplió las disposiciones previstas en las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, según las cuales, la administración debe adquirir los predios afectados con la declaratoria de utilidad pública e interés social a través de negociación directa con el propietario o por expropiación, conforme a los procedimientos legales.
La Sala deduce, del contenido de la demanda, que el Municipio de Anapoima no manifestó ningún interés en la adquisición del predio a pesar de que el actor lo requirió a través del mecanismo de la conciliación, voluntad que se materializó en la decisión de la entidad territorial de “desafectar” el predio el 13 de marzo de 2004.
Teniendo en cuenta lo anterior, la fecha a partir de la cual se debe contar el término de caducidad de dos años es aquella en que el Municipio de Anapoima manifestó su intención de no tramitar la adquisición del predio “La Liborina”, esto es, el 13 de marzo de 2004, fecha en que, como se advierte de los hechos de la demanda, se “levantó” el registro de la afectación sobre el predio.
En la demanda se afirma que las partes acudieron al mecanismo de la conciliación prejudicial que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 21 de la ley 640 de 2001, la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial suspende el término de caducidad hasta que se logre el acuerdo o hasta que el acta de conciliación se registre en los casos exigidos por la ley, o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2 de la Ley 460 de 2001, o hasta que se venza el término de 3 meses, “lo que ocurra primero”.
Por lo tanto, en el caso en que se hubiera adelantado el procedimiento de conciliación prejudicial, el término de caducidad se suspendería “máximo” hasta por tres meses y, en el presente caso, aún contabilizando ese tiempo, la acción estaría caducada. En efecto:
– El 13 de marzo de 2004 cesó la afectación sobre el predio y, en principio, la acción de reparación directa caducaría el 14 de marzo de 2006.
– La parte demandante dijo presentar solicitud de conciliación prejudicial, lo que provocaría la suspensión del término hasta por máximo 3 meses, es decir, hasta el 15 de junio de 2006.
En consecuencia, como la demanda se presentó el 6 de agosto de 2007, es evidente que la acción está caducada y, por tanto, se confirmará el auto apelado.
Por lo expuesto, se
RESUELVE
CONFÍRMASE el auto que dictó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera A el 30 de agosto de 2007.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
ENRIQUE GIL BOTERO
RUTH STELLA CORREA PALACIO
MAURICIO FAJARDO GÓMEZ
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
Ricardo de Angel Yagüez. Tratado de responsabilidad Civil. Madrid, edit. Civitas, 1993. 3ª ed., p. 154.
Sentencia que dictó la Sección Tercera el 10 de noviembre de 2000. Actor: Viviana Patricia Salcedo. Demandado: Nación, Rama Judicial, Fiscalía General de la Nación. Reiterada en las siguientes providencias: 27 de febrero de 2003. Exp: 23.446. Actor: Nestor Hernando Rizo Rey. Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional. Consejera Ponente: Dra. María Elena Giraldo Gómez; 2 de febrero de 2005. Exp: 27.994. Actor: Miguel Sáenz Gómez. Demandados: Nación y Municipio de Granada. Consejera Ponente: Dra. María Elena Giraldo Gómez; 11 de mayo de 2006. Exp: 30.325. Actor: Fiduciaria Cooperativa de Colombia “Fidubancop”. Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro. Consejero Ponente: Dr. Ramiro Saavedra Becerra; 18 de julio de 2007. Exp: 30.512. Actor: Jesús Antonio Martínez Cuenca y otros. Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional. Consejero Ponente: Dr. Ramiro Saavedra Becerra.
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