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Consejo de Estado
Sentencia 92757-01
24-04-2008
Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil ocho (2008)
Radicación número: 76001-23-31-000-2000-92757-01
Actor: AEROLINEAS CENTRALES DE COLOMBIA – ACES
Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES
Referencia: APELACION SENTENCIA
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 16 de marzo de 2005, proferida por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos del Valle del Cauca, Quindio, Cauca y Nariño – Sede Cali, mediante la cual se declaró la nulidad de la Resolución No. 0126 del 10 de febrero de 2000 proferida por el Jefe de la División de Liquidación de la Administración de Aduanas Nacionales de Cali y 0572160 del 7 de junio de 2000 proferida por la Administradora de Aduanas de Cali; y se ordenó el restablecimiento del derecho.
AEROLÍNEAS CENTRALES DE COLOMBIA S.A. – ACES S.A., por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, tendiente a obtener las siguientes declaraciones:
1. Que se decrete la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones Nos. 064206-126 de febrero 10 de 2000 y 05-72-160 de junio 7 de 2000 de la División de Liquidación y del despacho de la Administradora de Aduanas, respectivamente, de la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN- Administración de Aduanas Nacionales Local CALI por medio de los cuales se impuso una multa a la sociedad AEROLÍNEAS CENTRALES DE COLOMBIA S.A. – ACES S.A.
2. Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho se declare que ACES S.A. no incumplió norma aduanera alguna en el trámite de llegada de vuelos a la ciudad de Cali y por tanto no adeuda suma a la DIAN por la sanción impuesta por medio de los actos administrativos demandados.
3. Que se condene a la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público al pago de cuatrocientos millones novecientos diecinueve mil setecientos pesos ($400.919.700,oo), valor de la multa, así como su respectiva actualización, en caso de haberse pagado la sanción, por parte de ACES S.A., en el transcurso del presente proceso.
El actor señaló, en síntesis, los siguientes hechos:
Indicó que la Administración de Aduanas de Cali, mediante pliego de cargos No. 0876 del 19 de julio de 1999 propuso la sanción de $7.516.500,oo a la sociedad AEROLÍNEAS CENTRALES DE COLOMBIA S.A. –ACES S.A.- debido a la supuesta omisión de dar aviso de la llegada de vuelos internacionales al aeropuerto Alfonso Bonilla Aragón de la ciudad de Cali.
Estableció que la Administración fundamentó su decisión en el artículo 1 del Decreto No 1960 de 1997 y el artículo 2 de la Resolución No. 5268 de 1998.
Sostuvo que el 23 de agosto de 1999, con el radicado No. 003201 se presentaron descargos ante la Administración Especial de Aduanas de Santafé de Bogotá, exponiendo los motivos de inconformidad y solicitando oficiar a la Oficina de Recepción de Documentos de Viaje del aeropuerto Alfonso Bonilla Aragón para que enviaran la radicación de los itinerarios de vuelos de ACES S.A. Igualmente solicitó la exoneración de toda responsabilidad.
Expresó que mediante la Resolución No. 064206-126 del 10 de febrero de 2000, la División de Liquidación de la Administración de Aduanas de Cali impuso a Aerolíneas Centrales de Colombia S.A. una multa equivalente a $400.919.700,oo aduciendo violación del artículo 1 del Decreto 1960 de 1997, del artículo 2 de la Resolución 5268 de 1998 y del artículo 2 de la Resolución 371 de 1992.
Manifestó que el 10 de marzo de 2000, con radicado No. 03690, se interpuso recurso de reconsideración, el cual fue adicionado por el radicado No. 9758 del 16 de marzo de 2000, aportando certificación de la Aeronáutica Civil donde se establece que Aerolíneas Centrales de Colombia S.A. – ACES S.A.- no ha sido autorizada para efectuar vuelos internacionales desde y hacia Cali.
Mediante Resolución No. 05-72-160 del 7 de junio de 2000, la Administración de Aduanas de Cali resolvió el recurso de reconsideración contra la Resolución de decomiso 064206-126 del 10 de febrero de 2000, confirmándola en todas sus partes. La decisión se fundamentó en el artículo 2 de la Resolución 5268 de 1998 y en el artículo 1 del Decreto 1960 de 1997.
Finalmente precisó que la Resolución 05-72-160 del 7 de junio de 2000 se notificó por correo el viernes 30 de junio de 2000, dando cumplimiento a lo establecido en el artículo 99 del Decreto 1909 de 1992.
B. NORMAS PRESUNTAMENTE VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN.
La parte actora citó como vulnerados el artículo 29 de la Constitución Política; artículo 1 del Decreto 1960 de 1997; artículo 2 de la Resolución 5268 de 1998; artículo 2 del Decreto 1800 de 1994; artículos 1, 63 y 64 del Decreto 1909 de 1992 y artículos 2 y 10 del Código Contencioso Administrativo.
Explicó así el concepto de violación:
1. Violación al principio de legalidad. Sostuvo que a partir del 4 de agosto de 1997, con la expedición del Decreto 1960 de 1997 la conducta de omitir el aviso de llegada del viaje procedente del exterior empezó a ser castigada con una multa de acuerdo con las condiciones que establezca la DIAN. Agregó que las condiciones a desarrollar por la DIAN deben ser posteriores al mencionado decreto, toda vez que si se tienen en cuenta condiciones anteriores a la norma se estaría aplicando una sanción de manera retroactiva.
En consecuencia la Resolución 5268 del 31 de julio de 1998, por la cual se reglamentó el artículo 1 del Decreto 1960 de 1997 sólo puede aplicarse a hechos ocurridos después del 31 de julio de 1998.
Aseveró que los actos administrativos demandados son violatorios del principio de legalidad comoquiera que se aplicó el contenido de la Resolución 5268 del 31 de julio de 1998 a hechos ocurridos entre el 1 de octubre de 1997 y el 23 de septiembre de 1998, cuando únicamente debieron investigarse los hechos acontecidos entre el 1 de agosto y el 1 de septiembre de 1998 época para la cual se encontraba en vigencia la norma que reglamentó el Decreto 1960 de 1997.
2. Violación directa de la ley aduanera. Consideró que la obligación de dar aviso de la llegada del vuelo al territorio nacional se cumplió por parte de Aerolíneas Centrales de Colombia S.A. –ACES S.A.-. Resaltó que las condiciones a que hace referencia el artículo 9 del Decreto 1909 de 1992 se encuentran claramente en el artículo 2 de la Resolución 5268 de 1998 entre las cuales destacó i) que el medio de transporte provenga del exterior y ii) que el aviso a la DIAN debe darse al arribo del territorio nacional.
Sostuvo que Aerolíneas Centrales de Colombia S.A. no efectuaba ni ha efectuado vuelos directos desde el exterior a la ciudad de Cali, lo cual quedó plenamente probado durante la vía gubernativa, razón por la cual no tenía la obligación de informar a la Aduana de la ciudad de Cali el arribo de vuelos provenientes del exterior. Añadió que el artículo 10 del C.C.A. prohíbe a la administración exigir a los particulares documentos o informaciones que reposen o puedan conseguirse en los archivos de la entidad, situación que en el caso concreto, por tratarse la DIAN de una entidad del orden nacional, debe entenderse como una obligación satisfecha, ya que previo al arribo a la ciudad de Cali, los aviones han hecho escala en las ciudades de Bogotá o Medellín.
Indicó que en la Resolución 05-72-160 de junio de 2000 se aceptó por parte de la DIAN que los vuelos investigados fueron avisados a sus llegadas a las aduanas de Medellín y Bogotá, ciudades de arribo de los vuelos provenientes del exterior. Puntualizó que no es posible que la obligación de que trata el artículo 2 de la Resolución 5268 de 1998 deba cumplirse respecto de viajes que no provienen del exterior sino de otra ciudad colombiana cuando ya se ha producido el ingreso al territorio nacional.
3. Violación al derecho de defensa. Sostuvo que se presentó desproporción total al momento de la imposición de la multa toda vez que inicialmente en el pliego de cargos No. 0876 de julio 19 de 1999 se propuso una sanción de $7.516.500 pero en la Resolución No. 064206-126 del 10 de febrero de 2000 se impuso una sanción de $400.919.700. Afirmó que dentro de cualquier proceso sancionatorio se debe mantener la armonía entre las diferentes actuaciones, de lo contrario se está violando el derecho de defensa.
Agregó que la violación al debido proceso no se presentó únicamente con la cuantía de la multa sino también con las normas invocadas, comoquiera que en el pliego de cargos se citaron unas y en la Resolución final se condenó por otras. Insistió que la administración debe ser clara, precisa y coherente dentro de un proceso administrativo sancionatorio para que el administrado pueda ejercer su respectiva defensa.
4. Falsa motivación. Adujo que la DIAN creó una obligación inexistente ya que aunque aceptó que no existían vuelos internacionales desde o hacia Cali por parte de ACES, acomodó el sentido de la norma para establecer que la obligación de informar la llegada de vuelos internacionales debía cumplirse igualmente en los trayectos nacionales.
5. Desviación de poder en cuanto al fin del acto administrativo. Manifestó que con los planteamientos expuestos hasta el momento se evidencia la violación de principios orientadores que rigen la materia aduanera y las actuaciones administrativas. Indicó respecto del principio de justicia que el mismo fue transgredido comoquiera que la DIAN creó formalidades e hizo interpretaciones respecto de la obligación de informar la llegada de vuelos nacionales que provinieran del exterior pero que hubieran hecho escala previa en otro destino nacional.
Así mismo manifestó respecto del principio de eficacia, que la DIAN obstaculizó e impidió el servicio aduanero creando formalismos para sancionar sin contar con un fundamento para hacerlo.
C. CONTESTACION DE LA DEMANDA
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales contestó la demanda así:
Señaló que el procedimiento administrativo para imponer la sanción se realizó en concordancia con el artículo 2 del Decreto 1800 de 1994 al configurarse la infracción descrita en el artículo 9 del Decreto 1909 de 1992.
Sostuvo que la noticia de la llegada de un vuelo procedente del exterior con mercancía extranjera la obtiene la autoridad aduanera de parte del transportador, así se haya hecho escala previa en otro lugar.
Explicó que de acuerdo con las competencias territoriales asignadas a cada administración establecidas por el Director General, cuando una nave o aeronave procede del exterior con mercancía que vaya a ser descargada, el transportador deberá informar a la Aduana para efectuar los correspondientes controles, pero si el vuelo continúa hacia otro lugar para el desembarque de pasajeros o mercancía provenientes del exterior, deberá el transportador cumplir con las obligaciones concernientes a la llegada del medio de transporte.
II. FALLO IMPUGNADO
La Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos del Valle del Cauca, Quindío, Cauca y Nariño Sede Cali, declaró la nulidad de las Resoluciones No. 0126 del 10 de febrero de 2000 proferida por el Jefe de la División de Liquidación de Aduanas y la 0572160 del 7 de junio de 2000 proferida por la Administradora de Aduanas de Cali; y ordenó el restablecimiento del derecho.
Consideró que no existe violación del principio de legalidad alegado, toda vez que la Resolución 371 de 1992 regulaba los términos en que la empresa transportadora debía dar aviso de llegada del medio de transporte desde 1992 y no desde 1998 como se establece en la demanda.
Sostuvo que tanto la Resolución 371 de 1992 en su artículo 2 como la Resolución 5268 de 1998 en su artículo 2 establecen la obligación de avisar la llegada del medio de transporte al arribo al territorio nacional, razón por la cual si el avión procedente del exterior había llegado previamente a otro aeropuerto distinto al de Cali, era en el primero donde se debía dar cumplimiento a la normatividad citada.
Añadió que la DIAN debió exonerar del proceso sancionatorio a la sociedad ACES, toda vez que según certificación de la Aeronáutica Civil la mencionada sociedad no estaba autorizada para operar vuelos internacionales directos desde y hacia Cali, razón por la cual no se cumplía con los supuestos de hecho que consagran las normas.
Expresó respecto de la modificación sustancial de la sanción entre la propuesta en el pliego de cargos y la impuesta en la resolución final que se vulneró el principio de contradicción, comoquiera que en principio se calculó la sanción teniendo en cuenta 20 salarios mínimos por cada año, mientras que en la resolución sancionatoria se tuvo en cuenta cada incumplimiento, impidiéndole de esta forma la correcta defensa al administrado.
III. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION
La recurrente, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, sustenta su recurso así:
Manifiesta que la resolución sancionatoria se expidió con fundamento en las normas legales vigentes a la época de los hechos y que establecían de manera perentoria tanto la infracción administrativa de no dar aviso como la sanción establecida para dicha infracción.
Indica que la sociedad actora incurrió en la infracción administrativa de que trata el artículo 1 del Decreto 1960 de 1997 razón por la cual se le impuso la respectiva sanción. Añade que con la cuantificación errónea de la sanción propuesta en el pliego de cargos no se vulneraron los derechos de defensa y debido proceso, toda vez que el pliego de cargos no es contentivo de una decisión o declaración definitiva capaz de crear, modificar o extinguir una situación jurídica para el administrado, razón por la cual no puede someterse a control judicial.
Explica que sí se presenta concordancia entre el pliego de cargos y la resolución sancionatoria, comoquiera que ambos se dictaron con el mismo fundamento jurídico y basados en la conducta omisiva desarrollada por el actor.
Manifiesta que el haber incumplido los términos procesales no es causal para invalidar los actos administrativos ya que no se configuran los preceptos para hacerlo.
IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
El señor Agente del Ministerio Público, no presentó alegatos de conclusión.
Por su parte los apoderados de la parte actora y de la DIAN ratificaron lo expresado a lo largo del proceso.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Las normas que hacen alusión al aviso de llegada del medio transporte son los siguientes: el artículo 9º del Decreto 1909 de 1992, que establece:
“Artículo 9. Aviso de llegada del medio de transporte. Cuando el transporte de la mercancía se hiciese por vía marítima o aérea, el transportador lo informará a la Administración de Aduanas correspondiente, con la anticipación y en las condiciones que señale la Dirección de Aduanas Nacionales.”
El anterior artículo fue adicionado por el artículo 1º del Decreto 1960 de 1997 que prescribe:
“Artículo 1.Adiciónase el artículo 9 del Decreto 1909 de 1992, con el siguiente inciso:
"Siempre que el transportador aéreo o marítimo incumpla con esta obligación se le impondrá una multa equivalente a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes."”
Posteriormente mediante el artículo 2 de la Resolución 371 de 1992 de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales se reglamentó el artículo 9º del Decreto 1909 de 1992 el cual señala:
“Artículo 2. Aviso de llegada del medio de transporte. La empresa transportadora marítima o aérea responsable del medio de transporte procedente del exterior, deberá dar aviso de arribo a territorio nacional, al Grupo de registro de Documentos de Viaje de la División Operativa de Administración de Aduana de la jurisdicción de puerto o aeropuerto de llegada, por escrito y con anticipación mínima de doce (12) horas si se trata de vía marítima, y de una (1) hora, cuando corresponda a vía aérea.”
Por su parte el artículo 2 de la Resolución 5268 de 1998 estableció:
“Artículo 2. Aviso de llegada del medio de transporte. La empresa transportadora marítima o aérea, responsable del medio de transporte procedente del exterior, deberá dar aviso del arribo a territorio nacional, al grupo de registro de documentos de viaje de la división de servicio al comercio exterior o la dependencia que haga sus veces, de la administración de aduanas o de impuestos y aduanas de la jurisdicción del puerto o aeropuerto de llegada, por escrito y con anticipación mínima de doce (12) horas si se trata de la vía marítima y de una (1) hora, cuando corresponda a vía aérea.
Cuando el transportador incumpla con la obligación de dar aviso de la llegada del medio de transporte marítimo o aéreo al territorio nacional en los términos previstos en el inciso anterior, el grupo de registro de documentos de viaje de la división de servicio al comercio exterior o la dependencia que haga sus veces, de la administración de aduanas o de impuestos y aduanas de la jurisdicción del puerto o aeropuerto de llegada, según corresponda, informará, a más tardar dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a la llegada del medio de transporte, a la división para el control aduanero y tributario, según el caso, para que adelante la investigación administrativa correspondiente para imponer la sanción prevista en el artículo 1º del Decreto 1960 de 1997.”
Manifiesta la parte actora que con la expedición de las resoluciones acusadas se violó el principio de legalidad, comoquiera que se aplicó el contenido de la Resolución 5268 del 31 de julio de 1998 a hechos ocurridos entre el 1 de octubre de 1997 y el 23 de septiembre de 1998.
Al respecto considera la Sala que si bien se hizo referencia, de forma errónea, en los actos administrativos acusados a la Resolución 5268 de 1998, no se presentó violación alguna del principio de legalidad por parte de la DIAN, toda vez que la sanción sí podía cobrarse desde el 1 de octubre de 1997, pues aunque la Resolución 5268 de 1998 reglamentó el Decreto 1960 de 1997, con anterioridad la Resolución 371 de 1992 establecía con claridad la forma como debía informarse a la DIAN por parte de los trasportadores, el arribo de su medio de trasporte a territorio nacional. En consecuencia la sanción podía cobrarse desde agosto de 1997, fecha para la cual se encontraba rigiendo el Decreto 1960 de 1997.
En segundo lugar, aduce la parte actora la violación directa de la ley aduanera comoquiera que la DIAN consideró en las resoluciones atacadas que la sociedad Aerolíneas Centrales de Colombia S.A. – ACES S.A.- no avisó el arribo de sus vuelos a la ciudad de Cali, de acuerdo con lo establecido por el artículo 9 del Decreto 1909 de 1992, adicionado por el artículo 1º del Decreto 1960 de 1997. Al respecto precisa la demandante que no existía obligación de dar aviso del arribo de los vuelos que están siendo sancionados, ya que los mismos no provenían directamente del exterior sino que previamente habían hecho escala en las ciudades de Bogotá o Medellín.
Procederá la Sala a estudiar las normas que consagran la obligación de informar a la DIAN el arribo de medios de transporte bien sean marítimos o aéreos. Al respecto es claro el artículo 9º del Decreto 1909 de 1992 en establecer que el aviso deberá darse en los términos que establezca la DIAN, razón por la cual se requiere de una norma que regule la mencionada disposición, estableciendo las condiciones en que deberá llevarse a cabo el respectivo aviso.
El artículo 2 de la Resolución 371 de 1992 de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales “por la cual se reglamenta el Decreto 1909 del 27 de noviembre de 1992” es claro en señalar que el aviso debe darse en los casos en que el medio de transporte provenga del exterior. En igual sentido se encuentra establecido por el artículo 2 de la Resolución 5268 de 1998 “por la cual se reglamenta el Decreto 1960 de 1997”.
Teniendo en cuenta que la obligación de dar aviso del arribo de un medio de transporte debe hacerse únicamente cuando el mismo provenga del exterior, procederá constatar las pruebas que pretende hacer valer el apoderado de la parte actora para demostrar que las sanciones no han debido ser impuestas. Entre otras allegó:
Adicionalmente en uno de los actos administrativos acusado, Resolución 160 del 7 de junio de 2000, se precisa:
“De acuerdo con lo anterior, a pesar de que la empresa AEROLÍNEAS CENTRALES DE COLOMBIA ACES S.A., no tenga vuelos internacionales con destino directo a la ciudad de Cali, se debía informar a la Administración de Aduanas de Cali y en especial al Grupo de Registro de Documentos de Viaje de la División Servicio al Comercio Exterior, de acuerdo con los establecido en el artículo 2º. De la Resolución 5268 de 1998, por lo que la omisión de esta obligación acarrea la sanción establecida en el artículo 1º del Decreto 1960 de agosto 4 de 1997.” (Subrayas fuera del texto)
De las normas anteriormente transcritas, de las pruebas y apartes de los actos acusados se desprende que no existía obligación de la sociedad ACES S.A. de informar la llegada de sus vuelos a la ciudad de Cali, toda vez que ninguno de los mismos provenía directamente del exterior, sino que con anterioridad había hecho escala en otro aeropuerto nacional, en el cual sí se cumplió con la obligación señalada en las precitadas normas. Se repite que la obligación emanada de las normas estudiadas es clara en establecer que “La empresa transportadora marítima o aérea, responsable del medio de transporte procedente del exterior, deberá dar aviso de arribo al territorio nacional” a la autoridad que corresponda en la jurisdicción del puerto o aeropuerto de llegada, lo cual aconteció en el caso objeto de examen, como da cuenta el material probatorio.
En consecuencia no era pertinente que ACES S.A. informara el arribo de sus vuelos al aeropuerto de Cali, cuando ninguno de los mismos provenía de territorio extranjero. Por lo tanto es procedente la nulidad de los actos administrativos demandados por violación directa de la ley aduanera, lo que impone confirmar el fallo recurrido.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley
F A L L A :
PRIMERO: CONFÍRMASE, por las razones expuestas, el fallo proferido por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos del Valle del Cauca, Quindío, Cauca y Nariño, Sede Cali, el día 16 de marzo de 2005.
RECONÓCESE personería a Jacqueline E. Prada Ascencio como apoderada de la entidad demandada, en los términos y para los efectos del poder que obra a folio 18 del expediente de la referencia.
NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
MARCO ANTONIO VELILLA MORENO
Presidente
(Ausente con excusa)
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN
Fundada en el año 2000 con la misión de “elevar el nivel profesional del Contador Público”
