Sentencia C-878 de 22-11-2011

Corte Constitucional
Sentencia C-878
22-11-2011

IV. EXPEDIENTE D- 8396
M.P. Juan Carlos Henao Pérez

1. Norma acusada

LEY 1430 DE 2010
(Diciembre 29)

Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad

ARTÍCULO 8o. SANCIÓN POR VIOLACIÓN A LAS CONDICIONES DE UNA EXENCIÓN. Sin perjuicio de las sanciones penales, administrativas y contractuales a que hubiere lugar, el que al amparo del artículo 1o de la Ley 681 de 2001 y sus normas reglamentarias, o las normas que las modifiquen, adicionen o sustituyan, adquiera combustibles líquidos derivados del petróleo y no los distribuya dentro de los departamentos y municipios ubicados en las zonas de frontera de que trata la ley en mención o los distribuya incumpliendo con la normatividad establecida para el abastecimiento de dichas regiones, será objeto de una sanción equivalente al 1000% del valor de los tributos exonerados.

Para tal efecto, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales dará traslado del pliego de cargos a la persona o entidad, quien tendrá el término de un (1) mes para responder.

Vencido el término de repuesta del pliego de cargos, la Administración Tributaria tendrá un plazo de seis (6) meses para aplicar la sanción correspondiente, a través del procedimiento previsto en el Estatuto Tributario.

Esta sanción podrá imponerse por las actividades de los últimos tres (3) años”.

2. Decisión

Declarar la EXEQUIBILIDAD del inciso final del artículo 8º de la Ley 1430 de 2010, en el entendido de que el término allí previsto consagra una prescripción especial a la facultad sancionatoria, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de la presente sentencia.

3. Fundamentos de la decisión

En el presente caso, le correspondió a la Corte definir, si la norma acusada establece la aplicación retroactiva de una sanción tributaria o un término de prescripción de la acción fiscalizadora de la Administración, para sancionar eventuales infracciones en las condiciones establecidas en la Ley 681 de 2001, pues de ello depende su conformidad o no con el principio de legalidad consagrado en el artículo 29 de la Constitución y el principio de irretroactividad de las normas tributarias establecido en el artículo 363 de la Carta.

En primer lugar, la Corte precisó la naturaleza y el alcance de la norma legal impugnada, en cuanto tipificó, sin perjuicio de las sanciones penales, administrativas y contractuales, como infracción tributaria, la conducta de violar las condiciones de exención a que se refiere el artículo 1º de la Ley 681 de 2001 y en tal evento estableció una sanción equivalente al 1000% del valor de los tributos exonerados. Del supuesto jurídico extrajo que el mismo se relaciona esencialmente, con el incumplimiento de las condiciones para recibir un beneficio tributario y por lo tanto, el inciso demandado comparte los rasgos de una norma legal de naturaleza tributaria, que no es otra que toda aquella que guarda relación con el nacimiento, determinación y cumplimiento de las obligaciones pecuniarias a cargo de los particulares para contribuir al sostenimiento del Estado y al cumplimiento de sus obligaciones para con la comunidad, así como con los beneficios de naturaleza fiscal que se establecen a favor de esos mismos contribuyentes como instrumentos económicos de carácter tributario.

Advirtió que en efecto, como lo afirma el actor, el inciso final del artículo 8º de la Ley 1430 de 2010 reviste un carácter ambiguo, en la medida que es posible inferir de su tenor literal más de un significado. Así, una de las interpretaciones posibles indica que la disposición según la cual “Esta sanción podrá imponerse por las actividades de los últimos tres (3) años”, establece una retroactividad en la aplicación de la sanción tributaria descrita. En este sentido, la disposición habilitaría a la Administración de Impuestos para aplicar la sanción allí prevista a las conductas que vulneren lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 681 de 2001, realizadas con anterioridad a la vigencia de la Ley 1430 de 2010, lo que a todas luces viola el principio de irretroactividad de las normas tributarias (art. 363 C.P.), así como el principio de legalidad (art. 29 C.P.). Otra interpretación, tiene relación con la determinación de un plazo de prescripción fiscal especial que reconoce el ordenamiento tributario a la Administración para sancionar a los distribuidores de combustibles líquidos, distinta de la prevista de manera general del Estatuto Tributario (art. 638). Según esta interpretación, la Administración contaría con el plazo de tres años siguientes al período en el cual ocurrió o cesó la conducta sancionable descrita en el artículo de la Ley 678 de 2001, para expedir el acto administrativo sancionatorio. A partir de esta interpretación, la norma no estaría indicando que pueda sancionarse conductas acontecidas con anterioridad al 29 de diciembre de 2010, sino que el término máximo con que cuenta la Administración para expedir el acto sancionatorio es de tres años a partir de la verificación de la conducta sancionable, con lo cual se amplía el término de prescripción general de la sanción de dos (2) años a tres (3) para este caso particular.

La Corte determinó que la primera interpretación no puede ser aceptada por razones claras y fundadas que afectan su constitucionalidad, toda vez que en materia tributaria la Constitución consagra de manera perentoria que las leyes tributarias no se aplican con retroactividad (art. 363) y que tratándose de leyes que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, sólo pueden aplicarse a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley (art. 338), con lo cual se proscribe de manera categórica cualquier efecto hacia el pasado de normas tributarias que afecten de manera negativa al contribuyente. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el principio de irretroactividad de la ley tributaria tiene como justificación la defensa del contribuyente frente a la imposición repentina de nuevas o más gravosas cargas. Sin embargo, asume que su aplicación no puede ser absoluta cuando se trate de modificaciones que resulten benéficas al contribuyente acogiendo un carácter eminentemente garantista. En este sentido ha aceptado la validez de la aplicación inmediata de tales modificaciones respecto de los denominados tributos de período, es decir, siempre que los hechos económicos no se hayan consolidado, caso en el cual se está frente al fenómeno de restrospectividad de la ley y no de retroactividad propiamente dicha. No obstante, es claro que en el presente caso, la norma acusada no se encuentra en este supuesto.

En cuanto a la segunda interpretación que surge como consecuencia del carácter ambiguo del inciso final del artículo 8º, según la cual, la norma se refiere a un plazo especial de prescripción con que cuenta la Administración para la imposición de una sanción fiscal, la Corte no encontró reparos de ninguna naturaleza, en la medida que surge de la libertad de configuración del legislador en materia tributaria que se irradia en su potestad sancionatoria. Es claro que la creación de las etapas que integran un procedimiento administrativo, sea general o especial, es de competencia exclusiva del legislador que, en todo caso, está limitada por ciertos principios de rango constitucional, tales como el debido proceso, la seguridad jurídica y confianza legítima. Entre esas garantías, se encuentra que la facultad sancionatoria está sujeta a la prescripción, que impone un límite temporal a la misma, de forma que tal potestad no quede indefinidamente abierta acorde con el principio de seguridad jurídica.

Para la Corte, esta segunda interpretación además de ser plausible, resulta necesaria, pues con esa interpretación se garantiza que los administrados posean seguridad jurídica frente a la actuación de la Administración, cuando se pretenda investigar las conductas previstas en el artículo 8º de la Ley 1430 de 2010. En efecto, el establecimiento de un término de prescripción, es una herramienta eficaz de la que dispone el legislador para que la facultad de la Administración se encuentre sujeta a los límites constitucionales y es así como la Corte Constitucional consideró que se debe interpretar el inciso final del artículo 8º de la Ley 1430 de 2010, en el entendido que el término de tres años previsto en la norma censurada, es de prescripción de la acción sancionatoria que inicia a partir de su vigencia y no una retroactividad de la facultad sancionatoria de la Administración, sentido bajo el cual se declaró exequible de manera condicionada el inciso acusado.

De esta forma, la Corte descartó la interpretación que hizo la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- en su intervención, al considerar que la norma demandada no es ambigua y que no faculta para sancionar hechos ocurridos con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley, lo cual contradice el tenor literal del inciso que alude expresamente a la aplicación de una “sanción”, que, como se ha visto, da lugar a dos interpretaciones una de las cuales debe ser excluida del ordenamiento por contrariar el principio de irretroactividad tributaria.

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