Sentencia C-912 de 16-11-2010

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  • Publicado: 16 noviembre, 2010

Corte Constitucional
Sentencia C-912
16-11-2010

Referencia: expediente R-170

Revisión oficiosa del Decreto Legislativo 3148 de 2010 “Por el cual se adicionan unos Parágrafos al artículo 1 del Decreto 2694 de 2010, modificado por el Decreto 2799 de 2010”.

Magistrado Ponente:
Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Mauricio González Cuervo -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Juan Carlos Henao Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luís Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,

1. ANTECEDENTES

Mediante oficio del 24 de agosto de 2010, el señor Presidente de la República remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto Legislativo 3148 de 2010 “Por el cual se adicionan unos Parágrafos al artículo 1 del Decreto 2694 de 2010, modificado por el Decreto 2799 de 2010”.

Por medio de auto del 30 de agosto de 2010, el despacho del Magistrado Sustanciador asumió conocimiento del proceso, ordenó practicar algunas pruebas, fijar en lista el expediente, comunicarlo a algunas entidades privadas y oficiales, y correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia.

Según informes de la Secretaría General del 6 y 10 de septiembre del 2010, las pruebas solicitadas fueron remitidas por las autoridades correspondientes a la Corporación.

1.1. NORMA OBJETO DE REVISIÓN

El texto de la norma objeto de análisis, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial, es el siguiente:

DECRETO 3148 DE 2010
(Agosto 23)
Diario Oficial No. 47.810 de 23 de agosto de 2010

MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO

“Por el cual se adicionan unos parágrafos al artículo 1o del Decreto 2694 de 2010, modificado por el Decreto 2799 de 2010”.

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en uso de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política de acuerdo con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo del Decreto 2693 de 2010, y

CONSIDERANDO:

Que mediante el Decreto 2693 de 2010 el Gobierno Nacional declaró el estado de Emergencia Social en los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, en los términos del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, con el fin de contrarrestar los efectos negativos que sobre dichas zonas tiene la abrupta ruptura total de relaciones con Colombia por parte del Gobierno de ese país.

Que en desarrollo de la declaratoria de emergencia social se expidió el Decreto 2694 de 2010, por el cual se adoptaron medidas tributarias transitorias para estimular la actividad económica en los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela.

Que para dar aplicación a dicho efecto económico y teniendo en cuenta que se trata de medidas excepcionales y de carácter transitorio, se expidió el Decreto 2799 de 2010 que creó temporalmente una categoría especial de bienes excluidos del impuesto sobre las ventas con derecho a impuestos descontables y garantizar la continuidad de los sistemas de facturación y contabilización que vienen operando para efectos del IVA.

Que con posterioridad a la expedición del Decreto 2799 de 2010 se evidenció la necesidad de que las ventas efectuadas desde el resto del territorio nacional a los municipios a que se refiere el artículo 1o del Decreto 2693 de 2010, tengan el mismo tratamiento que las ventas realizadas dentro de dichos municipios, para garantizar que los comercializadores de los bienes excluidos del IVA a que hace referencia el decreto queden igualmente amparados con la medida y no se afecte su capital de trabajo.

Que, en consecuencia, y con el fin de que las medidas excepcionales dictadas para superar la crisis que originó la Emergencia Social declarada a través del Decreto 2693 de 2010 sean más efectivas, se hace necesario adicionar unos Parágrafos al artículo 1o del Decreto 2694 de 2010, modificado por el Decreto 2799 de 2010.

DECRETA:

ARTÍCULO 1o. Modificase el literal e) del artículo 1o del Decreto 2694 de 2010, modificado por el Decreto 2799 de 2010, el cual queda así:

“e) Electrodomésticos y gasodomésticos incluidos los cilindros para gas, necesarios para el funcionamiento de estos últimos”.

ARTÍCULO 2o. Adiciónese el artículo 1o del Decreto 2694 de 2010 modificado por el Decreto 2799 de 2010, con los siguientes parágrafos:

“Parágrafo 2o. El tratamiento previsto en el presente artículo se aplicará igualmente en el caso de las ventas efectuadas desde el resto del territorio racional a los responsables del régimen común del impuesto sobre las ventas, inscritos en el Registro Único Tributario – RUT, que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, se encuentren domiciliados o tengan establecimiento de comercio en cualquiera de los municipios señalados en el Anexo número 1 del Decreto 2693 de 2010.

Para tal efecto, los proveedores deberán cumplir los siguientes requisitos:

a) Acreditar que la venta se efectuó a un responsable de régimen común del impuesto sobre las ventas, inscrito en el Registro Único Tributario, RUT, que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, se encuentre domiciliado o tenga establecimiento de comercio en cualquiera de los municipios señalados en el Anexo número 1 del Decreto 2693 de 2010, para lo cual deberá exigirle la entrega de una copia del mismo.

b) Comprobar que las mercancías vendidas se trasladaron físicamente al territorio de los municipios especificados en el Anexo número 1 del Decreto 2693 de 2010, mediante guía de transporte, factura del servicio de transporte de carga y documento de recepción de la mercancía.

El incumplimiento de uno cualquiera de los anteriores requisitos dará lugar al desconocimiento como impuesto descontable, del descuento efectivo no condicionado a que se refiere el inciso segundo del presente artículo y a la aplicación de la sanción por inexactitud contemplada en el Estatuto Tributario, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar.

PARÁGRAFO 3o. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales implementará mecanismos de información a través de sus sistemas informáticos electrónicos, para los responsables del IVA a que se refiere el presente decreto, con el fin de realizar los cruces que permitan verificar la realidad de la operación”.

ARTÍCULO 3o. VIGENCIA. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.

Publíquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, D. C., a 23 de agosto de 2010.

JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN

El Ministro del Interior y de Justicia,
GERMÁN VARGAS LLERAS.

La Ministra de Relaciones Exteriores,
MARÍA ÁNGELA HOLGUÍN CUÉLLAR.

El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
JUAN CARLOS ECHEVERRI GARZÓN.

El Ministro de Defensa Nacional,
RODRIGO RIVERA SALAZAR.

El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
JUAN CAMILO RESTREPO SALAZAR.

El Ministro de la Protección Social,
MAURICIO SANTAMARÍA SALAMANCA.

El Ministro de Minas y Energía,
CARLOS RODADO NORIEGA.

El Ministro de Comercio, Industria y Turismo,
SERGIO DÍAZ-GRANADOS GUIDA.

La Ministra de Educación Nacional,
MARÍA FERNANDA CAMPO SAAVEDRA.

La Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
BEATRIZ URIBE BOTERO.

El Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,
DIEGO MOLANO VEGA.

El Ministro de Transporte,
GERMÁN CARDONA GUTIÉRREZ.

La Ministra de Cultura,
MARIANA GARCÉS CÓRDOBA.”

1.2. INTERVENCIONES

El Magistrado Ponente, en uso de sus competencias constitucionales y legales, solicitó al Ministro de Hacienda y Crédito Público un informe relativo a los efectos presupuéstales –especialmente a nivel de ingresos- que tendrían las medidas contenidas en el Decreto Legislativo 3148 de 2010. Así mismo, el Magistrado ofició al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para que rindiera un informe detallado sobre la materia.

Para precisar algunos aspectos de la crisis, mediante auto del 11 de agosto de 2010, se solicitó al Secretario General de la Presidencia de la República un informe detallado acerca de las razones fácticas que motivaron la expedición del Decreto Legislativo 3148 de 2010.

En la misma providencia se invitó a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a fin de que explicara los efectos que en materia de recaudo de impuestos tendrían las disposiciones del Decreto Legislativo 3148 de 2010 y cómo facilitarían la ejecución de las disposiciones del Decreto Legislativo 2694 de 2010.

1.2.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público

1.2.1.1. Mediante escrito radicado el 3 de septiembre de 2010, intervino Yida Ximena Mora Silva, Asesora del Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público, con el fin de defender la constitucionalidad del Decreto 3148 de 2010. Sus argumentos se pueden resumir como sigue:

1.2.1.1.1. Para comenzar, explicó las razones por las cuales las medidas adoptadas en el decreto bajo estudio contribuirían a superar y/o contrarrestar los efectos negativos que la ruptura abrupta de relaciones con Colombia por parte del Gobierno de la Republica Bolivariana de Venezuela tuvo sobre los municipios limítrofes.

Al respecto, aseguró que es un hecho notorio que la economía de los departamentos fronterizos y, en especial, de los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela depende en gran medida el intercambio de bienes entre sus poblaciones. Aseguró que los departamentos más afectados en términos comerciales por el cierre fronterizo, son aquellos donde se ubican los municipios en los que se declaró la emergencia social. Las exportaciones totales hacia Venezuela que provienen de estos departamentos cayeron en un 79% en los primeros 5 meses del presente año. Toda esta situación –en criterio del Ministerio, sumada al deterioro de las relaciones políticas y diplomáticas, afectó el orden social y económico de la región.

Por estos motivos y dada la consecuente reducción de flujo de caja y, en general, de los ingresos operacionales de las empresas, comerciantes y establecimientos de comercio de dichas zonas, la interviniente relató que el Gobierno introdujo varias medidas en el Decreto Legislativo 2694 de 2010 dirigidas a estimular la demanda interna de bienes comercializados en la región “(…) sustituyendo así, en alguna medida, la demanda proveniente del vecino país, creando un régimen especial de IVA para algunos bienes, los cuales se excluyen de su cobro”. Posteriormente, con los decretos 2799 y 3148 de 2010, indicó que el Gobierno se propuso (i) aclarar algunas situaciones no previstas en el Decreto 2694, (ii) establecer controles más estrictos a su aplicación, y (iii) extender el beneficio de exclusión del IVA a “(…) las ventas efectuadas desde el resto del territorio nacional a los municipios a que se refiere el artículo 1° del Decreto 2693 de 2010”, para garantizar que los comercializadores de los bienes excluidos de IVA a que hace referencia el decreto quedaran también amparados con la medida y no se afectara su capital de trabajo.

1.2.1.1.2. En relación la conexidad de las medidas previstas en el Decreto Legislativo 3148 de 2010 y los hechos que dieron lugar a al declaración de emergencia social, la representante del Ministerio de Hacienda recordó que las economías locales de los municipios limítrofes dependen, en buena medida, del comercio interfronterizo y, por tanto, que el rompimiento de las relaciones diplomáticas y el consecuente deterioro del comercio binacional exigió la adopción de medidas de choque para aliviar la situación económica de los habitantes de la zona fronteriza. La principal medida fue la modificación temporal del régimen de impuesto sobre las ventas (IVA) aplicable a bienes de primera necesidad como alimentos, calzado, prendas de vestir, materiales de construcción, electrodomésticos y gasodomésticos, comercializados en los municipios fronterizos, con la finalidad de “(…) dinamizar la oferta interna en reemplazo de la venezolana” y “(…) contribuir a que los productores y comercializadores nacionales disminuyan sus inventarios”, mediante la reducción para los consumidores del costo de adquisición en un valor equivalente al IVA que normalmente se cobra.

Posteriormente, el Decreto Legislativo 3148 de 2010 introdujo controles con el ánimo de evitar abusos y asegurar que la aplicación de las medidas inicialmente implementadas en el Decreto 2694 solamente beneficiara a las regiones en crisis. En particular, el nuevo decreto determinó de manera clara y precisa los bienes sobre los que recae la exclusión del IVA, así como las personas que pueden beneficiarse, para así evitar la extensión del beneficio a situaciones no relacionadas con la declaratoria del estado de emergencia social.

1.2.1.1.3. Finalmente, para explicar el impacto presupuestal de las medidas adoptadas con ocasión de la emergencia, la representante del Ministerio describió de manera extensa la metodología utilizada para su diseño y para el cálculo de su costo fiscal. En primer término, indicó que el decreto bajo estudio, así como los decretos 2694 y 2799 de 2010, tomaron como base las actividades económicas adscritas al sector comercio, de acuerdo con la Resolución 432 de 2008 de la DIAN. Luego, la depuración de los responsables del impuesto sobre las ventas se llevó a cabo “(…) mediante la búsqueda de los NIT inscritos en el Registro Único Tributario –RUT- con corte a 27 de julio de 2010 y que en la casilla 53 denominada: ‘Responsabilidades’ tuviesen diligenciada la casilla 11 ‘Ventas régimen común’, así como también, tuviese como ubicación a esa fecha los municipios de que trata el Decreto 2693 de 2010 y su modificación mediante el Decreto 2799 de 2010.” La lista que arrojó el anterior procedimiento fue depurada teniendo en cuenta los responsables inscritos en el régimen común del IVA que deben presentar sus declaraciones en las direcciones seccionales de las zonas fronterizas seleccionadas. El impacto fiscal, por otra parte, se calculó por medio del análisis de “(…) los valores correspondientes a los principales renglones de las declaraciones del impuesto sobre las ventas registradas en la bodega de datos de la Coordinación de Estudios Económicos para el año gravable 2009, el cual se toma como referencia para la estimación de cifras del año 2010.” Posteriormente, se discriminaron los meses cobijados por la emergencia. Este cálculo mostró que el Gobierno Nacional disminuiría sus ingresos en aproximadamente $93.674 millones.

En el caso particular de las medidas introducidas en el Decreto 3148 de 2010, la interviniente aseguró que después de incorporar el incremento esperado en el valor de las ventas y adquisiciones por parte de los comerciantes, el cual se aproxima a un 20%, el costo fiscal adicional sería de $20.000 millones, lo que arroja un costo total del valor de las medidas de $113.674 millones.

1.2.1.2. En escrito posterior radicado el 22 de septiembre de 2010, Daniel Mendoza Burgos, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, explicó de la siguiente manera las razones que llevaron a adoptar el Decreto Legislativo 3148 de 2010:

1.2.1.2.1. Indicó que de acuerdo con el procedimiento previsto en el Decreto 2799 de 2010, los responsables del IVA del régimen común que vendieran alguno de los bienes amparados por la medida, debían incluir en la factura el valor del impuesto correspondiente, como si se tratara de una operación gravada y, en el mismo documento, debían otorgar al cliente un descuento efectivo equivalente al valor del gravamen liquidado. El valor del impuesto liquidado debía llevarse a la declaración bimestral del IVA como un “impuesto generado”, pero el valor del descuento podía ser solicitado en la misma declaración como un “impuesto descontable”.

1.2.1.2.2. Explicó que el Decreto 2799 también permitía a los comerciantes de la zona fronteriza incluir dentro de los “impuestos descontables” el valor del IVA pagado en adquisiciones de bienes objeto de comercialización y que fueran suministrados desde el resto del territorio nacional. Sin embargo, dado que la norma no permitía la devolución a los comerciantes del IVA pagado en sus adquisiciones de mercancias, sino que les exigía acumularlo y pedir su descuento una vez terminara la vigencia de la emergencia, el costo financiero de la exclusión del gravamen recaía inicialmente sobre los comerciantes, quienes tenían que pagar el IVA por sus compras y no podían tarsladar el impuesto a sus clientes. En estas condiciones –señaló el interviniente- los comercializadores sufrían una diminusión de los flujos de efectivo “(…) en un valor superior al mismo margen o valor agregado económico” que les reportaban sus ventas, una cifra de alto impacto teniendo en cuenta que “(…) estas personas trabajan con márgenes de utilidad del 5% o inferiores, mientras que la tarifa del IVA pagado en las compras asciende al 16%”.

1.2.1.2.3. Sostuvo que el Decreto Legislativo 3148 de 2010 fue expedido para remediar este problema y garantizar que los comercializadores de los bienes excluidos del IVA también se beneficiaran de la medida. Para ello, extendió el tratamiento previsto en el Decreto Legislativo 2694 de 2010 a las ventas que se hicieran a los municipios cobijados por la emergencia desde el resto del teritorio nacional. Con ello se buscaba beneficiar efectivamente a los consumidores y comerciantes de la región.

1.2.1.2.4. El representante del Ministerio reconoció que era posible que el impacto inicial de la medida se trasladara a los proveedores del resto del país. No obstante, aseguró que en tal evento el costo financiero no sería representativo “(…) en la medida que ese tratamiento sólo se aplica en el caso de las ventas con destino a Cúcuta y demás municipios de la frontera.”

1.2.2. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo

Por medio de escrito radicado el 3 de septiembre de 2010, intervino el Viceministro de Comercio Exterior, Gabriel Duque Mildenberg, con el fin de defender la constitucionalidad del decreto.

1.2.2.1. En primer lugar, el Viceministro describió las relaciones económicas de Colombia con Venezuela y el impacto del deterioro de las relaciones políticas. Al respecto, indicó que el vínculo comercial que existe con el país vecino es producto de una relación histórica, que fluye gracias a la dimensión de su frontera y al relacionamiento natural de las dos naciones. Resaltó que el comercio con Venezuela se ha caracterizado por la diversificación de los bienes que se intercambian, que incluyen no solo materias primas sino también bienes intermedios, de capital y de consumo. Ilustró con un cuadro las exportaciones de los departamentos fronterizos y destacó el promedio mensual exportado.

1.2.2.2. Con fundamento en esta información, aseguró que la ruptura de relaciones con Venezuela tiene un efecto directo sobre las exportaciones de los departamentos fronterizos, la producción y comercialización de bienes y la generación de empleos. Por ejemplo, relató que en el primer semestre de 2010, las exportaciones totales de Colombia al mundo registraron un crecimiento de 24%, mientras que en los departamentos fronterizos la tasa fue de solamente 0.2%. En el caso de los departamentos de Guainía, Norte de Santander y Arauca, señaló que entre enero y junio de 2009, del total de sus exportaciones al mundo, el 98%, 90% y el 71%, respectivamente, tenían como destino Venezuela. Con el deterioro de las relaciones comerciales, esta participación se redujo de manera drástica durante el primer semestre del presente año.

1.2.2.3. También narró que el deterioro del comercio binacional afectó la producción de Colombia, debido a que la mayoría de las empresas que exportan a Venezuela son pequeñas, para las que el costo de buscar nuevos mercados es muy elevado. Expresó además que según datos de las cámaras de comercio de Cúcuta y Arauca, el consumo en la zona fronteriza está muy ligado a la presencia de compradores venezolanos. Estos compradores han perdido su representatividad en el mercado, debido a la devaluación del bolívar y otras causas de pérdida de poder adquisitivo. “El efecto neto es una disminución en su consumo, lo que trae consigo que el mercado local se vea afectado generando acumulación de inventarios y baja rotación. En términos porcentuales, el consumidor venezolano ha perdido un 64% de su capacidad de compra.”

1.2.2.4. En relación específicamente con el Decreto Legislativo 3148 de 2010, afirmó que su propósito fue “(…) introducir ajustes a las medidas adoptadas en el Decreto 2694, modificadas por el Decreto 2799, teniendo en cuenta que se hacía necesario ajustar la cobertura de la exclusión del pago del IVA para que abarcara también a las ventas efectuadas desde el resto del territorio nacional a los municipios incluidos en el Artículo 1 del Decreto 2693, de forma tal que los comercializadores de los bienes excluidos del IVA también fueran beneficiados por esta medida”.

1.2.3. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) atendió en forma oportuna la invitación de la Corte y solicitó la exequibilidad del decreto sometido a control.

1.2.3.1. Para comenzar, afirmó que el decreto objeto de revisión cumple con los presupuestos en los que la Corte Constitucional ha considerado que debe estar fundada la declaración de emergencia social, así: (i) existencia de hechos sobrevinientes que perturbaban o amenazaron con perturbar el orden social; (ii) una perturbación o amenaza del orden social grave e inminente y (iii) una perturbación o amenaza que no podía ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades estatales.

1.2.3.2. Explicó que con la decisión de modificar de manera transitoria el régimen del impuesto sobre las ventas (IVA) se buscó, de una parte, que los consumidores de los municipios fronterizos sustituyeran la oferta de algunos bienes procedentes del vecino país que incrementaron su valor adquisitivo como consecuencia del cierre de la frontera; y, de otra parte, que el consumo local y nacional de los bienes que se producen y comercializan en los municipios limítrofes se elevara.

1.2.3.3. En relación específicamente con el Decreto 3148 de 2010, manifestó que su finalidad fue “(…) garantizar que los comerciantes de los bienes excluidos del IVA a que se refieren los Decretos de Emergencia Social queden igualmente amparados con las medidas adoptadas (…) y que no se afecten significativamente sus flujos de efectivo y de capital de trabajo”, para lo cual se hizo extensivo el tratamiento previsto en el Decreto 2694 a las ventas efectuadas desde el resto del territorio nacional hacia los municipios del área de influencia de la emergencia.

Precisó que la extensión del beneficio incrementaría el impacto fiscal en un 20%, es decir, cerca de $20.000 millones, para un costo total estimado de las medidas de emergencia de $113.674 millones.

1.2.4. Miguel Ángel Enciso Pava

El ciudadano Miguel Ángel Enciso Pava intervino para solicitar que el Decreto 3148 de 2010 fuera declarado inconstitucional por contravenir los siguientes artículos de la Constitución Política: 1º, 13, 121, 215, 337, 338 y 363.

1.2.4.1. El interviniente señaló que el Decreto 3148 de 2010 es inexequible, ya que no está destinado exclusivamente a conjurar la crisis que le dio origen ni a impedir la extensión de sus efectos, ni se refiere a materias que tienen relación directa y especifica con el estado de emergencia declarado. Aseguró que basta observar el texto del decreto para constatar que la finalidad no es impedir la extensión de los efectos de los hechos determinantes de la crisis, toda vez que las medidas adoptadas se circunscriben a unos pocos entes territoriales. A su juicio, la “crisis” invocada no solo tiene efectos sobre los municipios seleccionados en el Decreto 2693 de 2010, sino que repercute en la economía y en la situación social de toda Colombia, a tal punto que los impuestos sobre las ventas de cuyo cobro se exonera, dejan de ingresar al Presupuesto General de la Nación.

1.2.4.2. Por otro lado, el interviniente resaltó que, en virtud del estado de emergencia social, el Presidente de la República y los Ministros no pueden crear ni conceder las exclusiones tributarias contenidas en el Decreto Legislativo 3148 de 2010.

1.2.5. Departamento Nacional de Planeación

El Departamento Nacional de Planeación (DNP) solicitó la declaración de exequibilidad del Decreto Legislativo 3148 del 23 de agosto de 2010, con fundamento en lo siguiente:

1.2.5.1. Precisó que una vez decretado el estado de emergencia social, conforme a lo establecido en el artículo 215 de la Carta Política, se adoptaron medidas tributarias de naturaleza transitoria dirigidas a estimular la actividad económica de los municipios limítrofes con Venezuela.

1.2.5.2. Afirmó que el decreto cuestionado fue firmado por el Presidente de la República y la totalidad del Gabinete Ministerial, cumpliendo de esta manera con los requisitos exigidos por el artículo 215 superior.

1.2.5.3. Con la finalidad de justificar las medidas adoptadas en el decreto objeto de análisis, trajo a colación datos del Departamento Nacional de Estadística, los cuales permiten concluir que la economía de los departamentos que se encuentran en la frontera está condicionada al intercambio comercial entre las dos naciones. Con fundamento en ello, aseguró que las medidas adoptadas por el Gobierno son relevantes y fundamentales para remediar las consecuencias negativas del rompimiento de las relaciones con el estado Venezolano.

1.2.5.4. En relación específicamente con el Decreto Legislativo 3148 de 2010, señaló que sus finalidades son (i) incluir en el artículo 1º del Decreto 2694 los cilindros para gas, necesarios para el funcionamiento de los gasodomésticos, y (ii) extender la exclusión de IVA a las ventas que se realicen a los municipios en emergencia desde el resto del territorio nacional. Agregó que este decreto no causa ningún agravio a los derechos fundamentales sino que, por el contrario, busca prevenir la afectación de los derechos de primera y segunda generación de los habitantes de las zonas fronterizas.

1.2.6. Federación Nacional de Departamentos

La Federación Nacional de Departamentos emitió concepto sobre la presente demanda de constitucionalidad en los siguientes términos:

1.2.6.1. Solicitó la declaración de constitucionalidad del decreto que se revisa, pues en su criterio fue expedido en cumplimiento de lo señalado por el artículo 215 de la Constitución con el fin de contrarrestar los efectos negativos surgidos de la ruptura de las relaciones diplomáticas con Venezuela.

1.2.6.2. Manifestó que la materia del decreto, esto es, la adopción de medidas tributarias transitorias para estimular la actividad económica en los municipios fronterizos mediante la exención del impuesto sobre las ventas para determinados productos, guarda relación directa con el estado de emergencia social decretado.

1.2.6.3. Consideró que la medida adoptada no vulnera en forma alguna los principios de proporcionalidad, necesidad, intangibilidad de derechos humanos, temporalidad y legalidad.

1.3. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, estando dentro del término legalmente previsto, emitió el concepto de su competencia, en el cual pidió declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 3148 de 2010, con base en las siguientes consideraciones:

1.3.1. La Vista Fiscal comenzó por señalar que el decreto bajo estudio cumple con las exigencias formales que demanda la Constitución para la expedición de los decretos de su clase, esto es, (i) se sustenta en el artículo 215 de la Carta Política y en el Decreto 2693 de 2010 que declara el estado de emergencia social, e incluye en sus consideraciones las razones de tipo fáctico que lo motivaron; (ii) fue firmado por el Presidente y todos sus Ministros en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, conforme a la competencia establecida en el inciso segundo del artículo 215 superior, reiterada en el artículo 47 de la Ley Estatutaria 137 de 1994; y (iii) fue dictado dentro del período de vigencia del estado de emergencia social que pretende remediar.

1.3.2. En cuanto a la conexidad entre la declaración del estado de emergencia social y las medidas introducidas en el decreto en análisis, precisó que el inciso tercero del artículo 215 de la Constitución permite establecer de manera transitoria nuevos tributos o modificar los existentes, siempre que tengan relación directa con dicho estado. En este sentido, advirtió que dada la problemática surgida como consecuencia del rompimiento de las relaciones diplomáticas con la República Bolivariana de Venezuela, se hizo necesario adoptar medidas extraordinarias, motivo por el cual la modificación de tributos era válida a la luz de la Carta.

Además, explicó que existe una relación directa de conexidad temática, sistemática y teleológica entre el decreto estudiado y el decreto declarativo que le sirve de fundamento, habida cuenta de que la declaración de emergencia social decretada por el Gobierno tuvo la finalidad de reactivación económica en la zona fronteriza, lo cual es consecuente con la modificación al impuesto a las ventas consagrado en la disposición en estudio.

En particular, aseguró que el Decreto 3148 de 2010 contiene modificaciones que pretender precisar y circunscribir el ámbito de aplicación de la exclusión del IVA, como una medida idónea para conjurar la crisis económica y social que provocó la declaración de emergencia. Con los cambios introducidos, en sentir del Ministerio Público, “(…) se ajusta de manera técnica el tributo al incluir bienes producidos en otros lugares del país, pero comercializados en el área de influencia de la declaratoria de emergencia social, lo cual es razonable, dado que contribuye a hacer posible la exclusión sin menoscabo del patrimonio del comerciante avecindado en dicha área.”

1.3.3. Por último, el Procurador aseguró que las medidas contenidas en el Decreto 3148 de 2010 son proporcionadas y necesarias para conjurar la crisis, ya que son medidas económicas que propenden por la reactivación del comercio en la zona y que se hallan en armonía con la Constitución.

2. CONSIDERACIONES

2.1. COMPETENCIA

La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 3148 de 2010, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo 241 de la Carta Política.

2.2. PROBLEMA JURÍDICO

2.2.1. Por medio del Decreto 2693 de 2010 –declarado exequible en la sentencia C-843 de 2010 , el Gobierno declaró un estado de emergencia social en varios municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, con el fin de contrarrestar los efectos negativos de la ruptura abrupta de relaciones con Colombia por parte del gobierno de dicho país.

2.2.2. El Decreto Legislativo 2694 de 2010 –declarado exequible en la sentencia C-884 de 2010 – estableció dos tipos de medidas dirigidas a conjurar la crisis que dio lugar a la declaración de emergencia social y que tendrían una vigencia de 120 días. En primer lugar, excluyó del impuesto sobre las ventas (IVA) la comercialización de varios productos dentro de los municipios a los que se refería el artículo 1º del Decreto 2693 de 2010. Estos productos son: alimentos, calzado, prendas de vestir, materiales de construcción Y electrodomésticos. En segundo lugar, autorizó a la DIAN a aceptar la cancelación de deudas propias por concepto de impuestos, sanciones e intereses, mediante la dación en pago de bienes inmuebles y muebles producidos en la zona limítrofe.

2.2.3. El Decreto Legislativo 2694 fue adicionado por el Decreto Legislativo 2799 de 2010, el cual, (i) fijó el procedimiento para hacer efectiva la exclusión del IVA; (ii) definió los conceptos de alimentos, calzado, pendas de vestir, materiales de construcción y electrodomésticos; (iii) adicionó a la lista de bienes excluidos del IVA los gasodomésticos; e (iv) incluyó dentro de los municipios beneficiados con las medidas de emergencia, el Área Metropolitana de Cúcuta.

2.2.4. Finalmente, el Decreto Legislativo 3148 de 2010 -objeto de estudio- modificó el artículo 1º del Decreto Legislativo 2694 de 2010, modificado a su vez por el Decreto Legislativo 2799 de 2010, de la siguiente manera: (i) incluyó dentro de los bienes excluidos del IVA los cilindros de gas y (ii) extendió el beneficio de exclusión de IVA a los bienes adquiridos por los comerciantes de la región fronteriza provenientes de el resto del territorio nacional.

2.2.5 Varias entidades que intervinieron en el debate coincidieron en afirmar que las modificaciones introducidas por el Decreto Legislativo 3148 de 2010 se ajustan a la Carta, pues sus finalidades son: (i) aclarar algunas situaciones no previstas en el Decreto 2694, (ii) establecer controles más estrictos a su aplicación, y (ii) garantizar que los comercializadores de los bienes excluidos de IVA que adquieren los productos a comercializar en otras partes de país, quedaran también amparados con la medida y no se afectara su capital de trabajo.

El Ministerio de Hacienda explicó ademas que esta última medida era necesaria para mitigar los efectos iniciales del Decreto 2799, pues la norma no permitía la devolución a los comerciantes del IVA pagado en sus adquisiciones de mercancias en el resto de territorio nacional, sino que les exigía acumularlo y pedir su descuento una vez terminara la vigencia de la emergencia, lo que condujo a que el costo financiero de la exclusión del gravamen recayera inicialmente sobre ellos. El Decreto Legislativo 3148 de 2010 fue expedido para garantizar que los comercializadores de los bienes excluidos del IVA también se beneficiaran de la medida; para ello extiendió el tratamiento previsto en el Decreto Legislativo 2694 de 2010 a las ventas que se hicieran a los municipios cobijados por la emergencia desde el resto del teritorio nacional.

2.2.7 Por el contrario, el ciudadano Miguel Ángel Enciso Pava solicitó la declaración de inexequibilidad del decreto, por cuanto, en su concepto, no está destinado a conjurar la crisis ni se refiere a materias que tienen relación directa y especifica con el estado de emergencia declarado. Lo anterior, en razón a que la crisis no sólo afectó a unos pocos entes territoriales, sino que repercutió en toda la economía nacional.

2.2.8 Finalmente, el Ministerio Público defendió la constitucionalidad de las medidas del Decreto Legislativo 3148 de 2010, toda vez que -en su opinión- cumplían con la exigencia de conexidad y proporcionalidad, habida cuenta de que eran medidas económicas que propendían por la reactivación del comercio en la zona fronteriza.

2.2.9 En el marco de estos argumentos, procede la Sala a realizar el control constitucional del Decreto Legislativo 3148 de 2010, dictado al amparo de un estado de emergencia social. Este control comprenderá los juicios acerca de la conexidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, tal como se desprende del artículo 215 superior y de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de Estados de Excepción, como pasa a explicarse:

2.3. GENERALIDADES DE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN EN COLOMBIA

2.3.1. La regulación de los estados de excepción en la Constitución de 1991 fue la respuesta al empleo abusivo de la figura del estado de sitio en Colombia. Por ello la Carta de 1991 les impuso límites materiales y temporales al ejercicio de las facultades presidenciales bajo cada uno de los estados de excepción y reforzó sus controles .
Lo primero que regula la Carta Política es la existencia de tres estados de excepción: la guerra exterior , conmoción interior y emergencia económica, social y/o ecológica -.

A continuación, el artículo 152 ordena al Congreso expedir una ley estatutaria que regule los estados de excepción. En desarrollo de este mandato, el legislador expidió la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, Ley 137 de 1994 (en adelante LEEE), que en su artículo 2º señala que su finalidad es (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”. De conformidad con la misma disposición, los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias [que] hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”.

2.3.2. Según el artículo 214 de nuestra Carta Política, son características generales de estas tres clases de estados de excepción las siguientes: (i) la declaratoria que encuentra en cabeza del Gobierno en pleno, es decir, del Presidente de la República y todos sus ministros, quienes deben suscribir el decreto que motiva la adopción de medidas extraordinarias; (ii) es posible la limitación de algunos derechos fundamentales, pero en ningún caso podrán suspenderse. Además, en todo caso se deben respetar las reglas de derecho internacional humanitario; (iii) son regulados por una ley estatutaria; (iv) las medidas que se adopten bajo su vigencia deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos; (v) su declaración no puede interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado; (vi) el Presidente y los Ministros son responsables cuando se hubiere declarado un estado de excepción sin haber ocurrido los casos previstos en la Constitución. Así mismo, todos los funcionarios son responsables por el abuso de las facultades extraordinarias concedidas; (vii) el decreto que lo declara debe estar motivado, es decir, debe existir una relación causal entre los hechos que causaron la perturbación, las razones que justifican su declaración y las medidas legislativas a las que da lugar; (viii) el decreto que declara el estado de excepción y los posteriores que se dicten en ejercicio de las facultades legislativas trasladadas al Presidente están sometidos a control jurídico constitucional automático de la Corte Constitucional y a control político por parte del Congreso de la República.

2.3.3. Adicionalmente, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción establece los principios que guían tanto la declaración como todas aquellas medidas que sean adoptadas en el desarrollo de los mismos, entre los que se encuentran el de necesidad, proporcionalidad, temporalidad, legalidad, proclamación e intangibilidad de ciertos derechos.

2.3.3.1. El principio de necesidad se refiere a la exigencia de que la situación que da origen a la proclamación de un régimen de excepción sea de tal gravedad que justifique el investir al Presidente de facultades excepcionales. En estos términos, el artículo 4.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece: “En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la Nación”. Así mismo, el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos consagra que “1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado”.

El artículo 2 de la LEEE desarrolla este principio y prevé que las facultades excepcionales sólo podrán ser empleadas bajo “circunstancias extraordinarias [que] hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”.

Los tribunales internacionales también se han pronunciado sobre este principio. Así por ejemplo, en el caso Lawless, en sentencia del 1 de julio de 1961, la Corte Europea de Derechos Humanos sostuvo que “el peligro público para la vida de la Nación al que se refiere el Convenio Europeo debe ser una situación excepcional de crisis o emergencia que afecte toda la población y que constituya una amenaza a la vida organizada de la comunidad que compone un Estado”. De manera similar, el Comité de Derechos Humanos, en su Observación General No.29, Parr 3, estableció que “aún en un conflicto armado las disposiciones que suspendan la aplicación del Pacto se permitirán sólo en la medida en que la situación constituya un peligro para la vida de la Nación”. Por último, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas estableció en la “Observación general sobre el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: estados de excepción y suspensión de derechos” lo siguiente:

“Las medidas que suspenden la aplicación de alguna disposición del Pacto deben ser de carácter excepcional y temporal. Antes de que un Estado adopte la decisión de invocar el artículo 4 es necesario que se reúnan dos condiciones fundamentales: que la situación sea de un carácter excepcional que ponga en peligro la vida de la nación y que el Estado Parte haya proclamado oficialmente el estado de excepción. Este último requisito es esencial para el mantenimiento de los principios de legalidad e imperio de la ley cuando son más necesarios. Al proclamar un estado de excepción cuyas consecuencias pueden entrañar la suspensión de cualquier disposición del Pacto, los Estados deben actuar dentro del marco constitucional y demás disposiciones de ley que rigen esa proclamación y el ejercicio de las facultades de excepción; incumbe al Comité vigilar que las leyes pertinentes faciliten y garanticen el cumplimiento del artículo 4. Para que el Comité pueda cumplir esta tarea, los Estados Partes en el Pacto deben proporcionar en sus informes presentados con arreglo al artículo 40 información suficiente y exacta sobre su legislación y práctica en materia de facultades de excepción.”

2.3.3.2. En relación con el principio de proporcionalidad, el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos consagra que las medidas que podrán tomar los Estados en las situaciones de crisis deberán ser “estrictamente limitadas a las exigencias de la situación”. Por su parte, el artículo 27 de la Convención Americana permite que los estados adopten disposiciones “que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención”.

El artículo 13 de la LEEE atribuye al principio de proporcionalidad el siguiente contenido: “Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar”.

Lo anterior quiere decir que toda medida de excepción así como su declaratoria debe ser proporcional a la situación que la justifica en lo que respecta a la gravedad, naturaleza y ámbito de aplicación. Es decir, las disposiciones adoptadas efectivamente deben conjurar la amenaza al Estado. Así, podría presentarse un caso en el que aunque la declaratoria de emergencia esté justificada, no lo están las medidas, puesto que no son idóneas para afrontar la crisis.

En este sentido, un importante doctrinante en la materia -Daniel Zovatto- considera que el principio de proporcionalidad debe tener en cuenta “ i) Un análisis de la situación real que está viviendo el país determinado en su momento concreto; ii) demostrar que las medidas ordinarias no son suficientes para hacer frente a la situación, y iii) cuáles son las otras medidas de emergencia o de excepción alternativas, que pueden resultar menos lesivas para el disfrute de los derechos humanos”.

2.3.3.3. El principio de temporalidad apunta a que toda medida de excepción tenga una duración limitada de acuerdo con las exigencias de la situación. Es decir, se prohíbe la permanencia de las medidas de excepción una vez finalizada la emergencia, así como la adopción de medidas por tiempo ilimitado. De lo contrario, podría darse el fenómeno de la institucionalización de los regímenes de excepción.

Este principio de temporalidad fue recogido por el artículo 215 de la Carta cuando estableció que el estado de emergencia económica, social o ecológica será declarado por períodos de hasta 30 días, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.

2.3.3.4. El principio de legalidad tiene dos acepciones, desde la perspectiva del derecho interno, supone la obligación del Estado de actuar de conformidad con las disposiciones constitucionales y legales que rigen la declaratoria de un estado de emergencia y el otorgamiento de poderes excepcionales. Desde la perspectiva del derecho internacional público, implica que las suspensiones de derechos adoptadas en virtud de la declaratoria de un estado de excepción no deben ser incompatibles con otras obligaciones bajo el derecho internacional, incluido el derecho internacional humanitario y el derecho penal internacional.

2.3.3.5. Según el principio de proclamación o de declaración pública, el Estado que va a hacer uso de las medidas excepcionales debe manifestar expresamente las razones que fundamentan su decisión, esto es, las circunstancias que amenazan la vida de la nación y que justifican la suspensión de garantías. La notificación implica el aviso a los organismos internacionales de la declaratoria del estado y de los derechos suspendidos. Esta notificación debe hacerse por intermedio del Secretario General de las Naciones Unidas, de la Organización de los Estados Americanos o del Consejo de Europa, según el caso, en la forma como lo determine cada instrumento. Estos organismos, a su vez, deben hacer llegar la información correspondiente a los estados partes de los diferentes pactos.

2.3.3.6. Por último, el principio de intangibilidad de derechos se recoge en el artículo 4 de la LEEE, que a su turno tiene origen en el derecho internacional de los derechos humanos, específicamente en el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos . El contenido y alcance de esta cláusula es el siguiente: los derechos enunciados como intangibles no pueden ser limitados ni restringidos bajo los estados de excepción.

El artículo 4 consagra que no podrán suspenderse en estados de excepción las siguientes garantías: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles y el derecho al habeas corpus . Igualmente, prevé que no podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

La jurisprudencia constitucional también ha señalado que el principio de intangibilidad de derechos se extiende a otros distintos a los señalados en los artículos 27 de la Convención y 4º del Pacto.

2.4. EL ESTADO DE EMERGENCIA ECOLÓGICA, ECONÓMICA Y SOCIAL. CONTROL CONSTITUCIONAL DE LAS MEDIDAS QUE SE ADOPTAN BAJO SU VIGENCIA

2.4.1. El artículo 215 de la Constitución Política establece que “[c]uando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario (…)”

Es decir, la Constitución restringe la discrecionalidad del Presidente de la República para apreciar los presupuestos fácticos que dan lugar a la declaración de este estado de excepción, pues exige que los hechos en los que se fundamenta sean: (i) distintos a los previstos para la declaración del estado de conmoción interior y de guerra exterior, (ii) sobrevivientes y (iii) tengan tal gravedad que atenten de manera inminente contra el orden económico, social o ecológico, o constituyan calamidad pública.

De conformidad con lo señalado en la sentencia C-179 de 1994 , el estado de emergencia económica, social y ecológica es una modalidad de los estados de excepción expresamente diseñado por el Constituyente para conjurar “aquellas alteraciones que desequilibran en forma grave e inminente uno o varios de tales órdenes, o que constituyan grave calamidad pública”.

En esta misma providencia se resaltaron las particularidades de la declaración de la emergencia económica, social y ecológica. La Corte señaló que el estado de emergencia se encuentra genéricamente regulado por el artículo 215 constitucional, aunque puede adquirir distintas modalidades según los hechos que lo originen. Al respecto precisó:

“(…) puede ser declarado estado de emergencia económica cuando los hechos que dan lugar a la declaratoria guardan relación con la perturbación del orden económico; se recurrirá al estado de emergencia social cuando la crisis que origina la adopción de la medida excepcional se relaciona con el orden social; se declarará el estado de emergencia ecológica cuando la situación crítica invocada por el gobierno tenga esta naturaleza y; finalmente, se acudirá al estado de emergencia por calamidad pública cuando sobrevenga una catástrofe de este tipo. También se pueden combinar las modalidades anteriores cuando los hechos invocados como causantes de la declaratoria revistan la connotación de perturbar o amenazar de manera simultánea los distintos órdenes protegidos por el artículo 215 constitucional, en todo caso compete al Presidente de la república de conformidad con los hechos invocados declarar el estado de emergencia que corresponda a la situación.”

2.4.2. El Presidente de la República puede declarar el estado de emergencia económica, social y ecológica tanto en todo el territorio como en una porción de él. En efecto, la jurisprudencia ha señalado que toda vez que ni el texto constitucional ni la LEEE regulan expresamente este asunto, puede aplicarse por analogía la regulación prevista para el estado de conmoción interior que permite que sea declarado en todo el territorio nacional o en una parte de éste.

2.4.3. En lo que tiene que ver con las facultades concedidas al Presidente de la República en un estado de emergencia, el artículo 215 constitucional lo habilita para dictar normas con fuerza y rango de ley destinadas específicamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia. Los decretos legislativos que se dicten son permanentes, excepto en el evento de normas que establecen o modifican tributos, caso en el cual dejan de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter permanente.

En relación con este punto, la jurisprudencia ha señalado que “si bien, esta fórmula permite cierto margen de maniobra para que el Ejecutivo determine cuales son las atribuciones de las cuales hará uso, en todo caso tiene una finalidad claramente restrictiva al menos en un doble sentido: por un lado impedir un uso excesivo de las atribuciones excepcionales –lo que guarda relación con el principio de proporcionalidad de las medidas adoptadas bajo los estados de excepción-, en segundo lugar proscribir el empleo de atribuciones que no sean necesarias para conjurar la crisis –lo que a su vez se relaciona con el principio de necesidad-.”

2.4.4. La Constitución también prohíbe desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante decretos legislativos expedidos en virtud del estado de emergencia económica, social o ecológica. Sobre el alcance de esta prohibición, la sentencia C-179 de 1994 , con motivo del examen de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de los estados de excepción, señaló:

“Los derechos sociales son entonces aquellos derechos subjetivos colectivos que se establecen en favor de grupos o sectores de la sociedad dentro de los cuales podemos citar, a manera de ejemplo, el derecho a la seguridad social, el derecho a la salud, el derecho al trabajo, el derecho a la educación, etc. Dichos derechos se caracterizan por la existencia de un interés común y solidario, destinado a asegurar un vivir libre y digno. En nuestra Carta Política no se permite desmejorar, mediante los decretos legislativos dictados con fundamento en el estado de emergencia económica, social y ecológica, los derechos sociales que tal Estatuto confiere a los trabajadores, algunos de los cuales se encuentran consagrados en el capitulo 2o. del Título II, v.gr.: el derecho de huelga, el de negociación colectiva, etc.”.

2.4.5. Adicionalmente, la Carta establece una serie de mecanismos de control jurídico y político tanto de la declaración de los estados de excepción, como de las medidas adoptadas a su amparo.

En materia de control constitucional de los decretos que introducen medidas dirigidas a conjurar la crisis, la Corte Constitucional se ha centrado en el análisis de la conexidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, de conformidad con el artículo 215 superior y la LEEE.

2.4.6 El primero de tales juicios –conexidad- se orienta a la verificación de un nexo causal entre (i) las situaciones que de manera mediata e inmediata han dado origen a la declaración del estado de excepción y la finalidad de las medidas introducidas (conexidad externa), y entre (ii) tales causas y la materia regulada por los decretos legislativos correspondientes (conexidad interna).

Este juicio se desprende del artículo 215 superior que en su incisos tercero y cuarto señala que los decretos deben estar destinados “exclusivamente” a superar la situación que hubiere determinado la declaración del estado de excepción y a impedir la extensión de sus efectos, y deben referirse a materias que tengan “relación directa y específica” con el estado de emergencia.

En la sentencia C-145 de 2009 , se dijo que acepciones tales como exclusivamente, “(…) apuntan a que los decretos de desarrollo del estado de emergencia no puedan tener otra finalidad que la mencionada, de conjurar la crisis que dio lugar a su declaración y evitar la propagación de sus consecuencias; la exigencia de una ‘relación directa’, excluye la simple relación incidental, indirecta, tangencial entre los hechos causantes del estado de excepción y la materia que regulan; tal relación además debe ser “específica”, es decir, de la misma clase, de igual naturaleza, de idéntica especie.”

2.4.7 Por su parte, el juicio de proporcionalidad se dirige a verificar la adecuación de los medios con los fines propuestos tanto por la Constitución como por los decretos de excepción. Dicho juicio comprende un estudio de (i) la necesidad de la medida; (ii) la idoneidad y conducencia de los medios escogidos por el Ejecutivo para realizar no sólo el fin general de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”, sino también los fines específicos definidos por el respectivo decreto legislativo ; y (iii) la proporcionalidad en estricto sentido de la medida. La proporcionalidad estará dada por la mínima repercusión negativa que las medidas adoptadas para alcanzar el fin o los fines propuestos, tengan sobre otros principios igualmente fundamentales.

2.5. CONTROL CONSTITUCIONAL DE LA CREACIÓN Y MODIFICACIÓN DE TRIBUTOS BAJO LA VIGENCIA DE LOS ESTADOS DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y/O ECOLÓGICA

2.5.1. Antes de 1991, el Gobierno gozaba de una amplia potestad para crear y modificar los tributos bajo los estados de excepción y en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por el Congreso. En primer lugar, a diferencia de la Constitución de 1991, la Carta de 1886 no establecía límites al ejercicio de esta potestad. Además, en la práctica los controles judiciales tampoco fijaban restricciones, pues tanto el Consejo de Estado, a quien correspondía emitir concepto previo para la declaración de los estados de emergencia, como la Corte Suprema de Justicia, responsable del control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos, consideraban conveniente que el Gobierno gozara de amplia discrecionalidad para tomar decisiones de carácter económico. En otras palabras, el Consejo de Estado le otorgaba al Ejecutivo discrecionalidad para elegir a su conveniencia entre las distintas alternativas constitucionales y la Corte Suprema se limitaba a hacer un control de forma de los decretos legislativos.

En la práctica, fue frecuente la expedición de normas tributarias por medio de decretos legislativos durante los estados de emergencia económica y social. Esta posibilidad era aceptada por la Corte Suprema de Justicia, quien avaló que mediante tales decretos el Gobierno, por ejemplo, (i) reorganizara de manera integral el régimen aplicable a los impuestos de renta, ventas y sucesiones ; (ii) implementara medidas tributarias de carácter permanente; y (iii) dispusiera la reducción de las tarifas de los tributos , entre otras. La única limitación que estableció la Corte Suprema en estas materias fue la cláusula de no desmejoramiento de los derechos sociales de los trabajadores consagrados en leyes anteriores.

En la década de los 80, la tendencia de la jurisprudencia de control de constitucionalidad de los decretos de contenido tributario dictados durantes los estados de emergencia económica y social varió. La Corte Suprema de Justicia adoptó una postura más restrictiva en este respecto y sostuvo que durante los estados de emergencia era posible decretar impuestos de carácter extraordinario y excepcional, siempre y cuando no comprometieran de manera general y permanente el régimen impositivo ordinario vigente.

2.5.2. La Constitución de 1991 limitó el poder tributario que el Gobierno detentó por muchos años. De un lado, en relación con los estados de emergencia, la Carta estableció que (i) las medidas que el Gobierno tome en materia tributaria en vigencia de los estados de emergencia económica tienen carácter temporal y (ii) el control de constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos a su amparo debe ser tanto de forma como de fondo. De otro lado, prohibió, de manera expresa, que se le concedieran facultades extraordinarias al Presidente para decretar o modificar los tributos.

La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 tuvo desde el comienzo la intención de limitar el poder tributario del Ejecutivo durante los estados de excepción. Muestra de ello es que en la ponencia presentada por la Comisión Tercera de la Asamblea se propuso eliminar definitivamente la capacidad del Presidente de modificar el régimen tributario vigente durante el estado de emergencia. Igualmente, la ponencia presentada por la Comisión Quinta propuso permitirle crear tributos en estas circunstancias, siempre que tal decisión guardara relación directa y específica con la solución de la crisis, y los tributos creados dejaran de regir al finalizar el estado de emergencia si no eran ratificados por el Congreso dentro del año siguiente. Esta última opción fue la aprobada por la plenaria.

2.5.3. La facultad del Ejecutivo para crear y modificar tributos durante los estados de emergencia fue desarrollada por el artículo 47 de la LEEE sin adicionar ninguna novedad. Posteriormente, esta disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-179 de 1994 , al ser sometida a control automático de constitucionalidad. En este fallo la Corte recordó que a la luz de la Constitución de 1991 las medidas tributarias que se adopten al amparo de este estado de excepción (i) deben guardar relación de conexidad directa y específica con las causas invocadas para declarar la emergencia; (ii) su finalidad debe ser conjurar la crisis o evitar la expansión de sus efectos; (iii) deben ser proporcionadas a dicha finalidad; y (iv) no pueden desmejorar los derechos sociales de los trabajadores.

2.5.4. En ejercicio del control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos en vigencia de los estados de emergencia, la Corte Constitucional ha defendido una visión restrictiva de las facultades impositivas del Presidente. Por ejemplo, en la sentencia C-136 de 1999, este tribunal fue enfático en señalar que (i) los recursos que se recaudan por concepto de los tributos creados durante un estado de emergencia deben ser destinados única y exclusivamente a los propósitos que el Ejecutivo indicó cuando declaró el estado de excepción; (ii) tal destino no puede interpretarse en sentido amplio; (iii) es natural que en un estado de emergencia el recaudo tenga una destinación específica, pues las medidas deben adoptarse con el único fin de conjurar la crisis; (iv) esa destinación específica significa que lo recaudado no puede incluirse en la base para la liquidación de las transferencias destinadas a las entidades territoriales; y (v) si bien el Congreso puede darle carácter permanente al impuesto, no puede hacer permanente la destinación específica.

2.5.5. Sin embargo, la Corte Constitucional también ha admitido que la creación de exclusiones, exenciones o beneficios tributarios puede ser una herramienta útil para estimular el desarrollo de actividades económicas en sectores o regiones afectados por las crisis que dan lugar a la declaración de emergencia. Por ejemplo, en la sentencia C-136 de 1999 , la Corte precisó que “[a]sí como el legislador ordinario es el titular de la potestad para establecer tributos, lo que implica que también goza de atribuciones para contemplar exenciones, el extraordinario puede, en Estado de Emergencia Económica, dentro de los límites que consagra el artículo 215 de la Constitución, obrar en ambos sentidos” (subraya fuera del texto).

Posteriormente, en la sentencia C-172 de 2009 , la Corte reiteró que “(…) dado que las decisiones que el Presidente puede adoptar en tiempos de alteración del orden social o económico son aquellas destinadas exclusivamente a conjurar la crisis, es previsible que las medidas tributarias de exención se dirijan a los individuos que han resultado afectados por los hechos que motivaron la declaración del estado de excepción o a aquellos que podrían contribuir a levantarlo.” Por esta razón declaró exequibles las medidas introducidas por el Decreto Legislativo 4591 de 2008, según el cual en los créditos recibidos por las personas afectadas por la caída de los negocios de captación masiva, (i) los intereses no generaban renta gravable y (ii) los ingresos no tenían la limitación del artículo 177-1 del Estatuto Tributario, de acuerdo con el cual “la determinación de la renta líquida de los contribuyentes, no son aceptables los costos y deducciones imputables a los ingresos no constitutivos de renta ni de ganancia ocasional ni a las rentas exentas”. La Corte encontró que las medidas eran necesarias y conducentes para facilitar el acceso al crédito de personas perjudicadas por la crisis que provocó la declaración del estado de emergencia social, especialmente las personas de más bajos recursos, y que también eran proporcionadas, pues además de que se dirigían a satisfacer los créditos obtenidos por personas de escasos recursos y desplazadas, se encaminaban a solucionar problemas económicos de otros habitantes de las zonas perjudicadas por la crisis.

En esta sentencia, la Corporación también consideró que era constitucional excluir del IVA la venta de datáfonos y pin pads a establecimientos de crédito, cooperativas autorizadas para adelantar actividad financiera y entidades administradoras de sistemas de pago de bajo valor, con el propósito de promover la apertura de cuentas de ahorro electrónicas. La Corte consideró que la medida era proporcionada, toda vez que en “(…) tanto que los impuestos por la importación de estos aparatos se reducen, los costos de implementación del plan de bancarización también lo hacen”. En este fallo se indicó:

“Respecto de la exclusión de pago del IVA, esta Sala no estima que exista ningún reparo de constitucionalidad. De las consideraciones vertidas en relación con el artículo 3º de este mismo decreto puede concluirse que para la Corte es legítimo que el Gobierno reduzca o modifique los impuestos que recaen sobre actividades cuyo estímulo puede promover la superación de la crisis que motivó el Estado de Emergencia Social. Así entonces, es necesario que el Presidente utilice el estado de excepción para excluir del pago del impuesto la importación de aparatos que servirán para cumplir el fin del decreto en cuestión, cual es la divulgación y puesta en marcha de los servicios financieros en las zonas más afectadas por la caída de las pirámides. En este contexto, debe concluirse que el Presidente de la República hizo ejercicio de su competencias legislativa y modificó –adicionó- el artículo 424 del Estatuto Tributario que enlista los bienes excluidos del pago del IVA.

(…)

Finalmente, la medida también resulta proporcional porque en tanto que los impuestos por la importación de estos aparatos se reducen, los costos de implementación del plan de bancarización también lo hacen.”

2.5.6. En resumen, la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, así como la intervención de la Corte Constitucional en el control de constitucionalidad de los decretos legislativos dictados durante los estados de emergencia, han significado un recorte significativo en las facultades del Gobierno para crear y modificar tributos a través de este tipo de normas, en particular, en los siguientes aspectos: (i) si bien es posible que el Presidente establezca tributos o aumente la tarifa de los ya existentes con el fin de solucionar la crisis que dio lugar a la declaración del estado de excepción, en la actualidad tales medidas sólo pueden ser de carácter temporal, a diferencia de lo que ocurría desde la expedición del Acto Legislativo 01 de 1968; (ii) la conexidad que debe existir entre la creación o modificación de los tributos y la causas invocadas como fundamento de la declaración de la emergencia ahora debe ser directa y específica; (iii) los nuevos recursos que se obtengan mediante esa figura deben destinarse de manera exclusiva a conjurar la crisis; y, por último, (iv) la Corte Constitucional –a diferencia de la Corte Suprema de Justicia- realiza un control de constitucionalidad de forma y de fondo de los decretos legislativos en los que se declara la emergencia y en los que se adoptan medidas para solucionarla, y puede declarar, por lo tanto, que las causas invocadas por el Gobierno no ameritan la declaración del estado de excepción aludido o que las normas expedidas exceden las facultades del Gobierno.

No obstante, la Corte también ha reconocido la utilidad de las exclusiones, exenciones o beneficios tributarios para estimular directamente el desarrollo de actividades económicas en sectores o regiones afectados por las crisis que dan lugar a la declaración de emergencia.

2.6. EXAMEN DE LOS ASPECTOS FORMALES DEL DECRETO LEGISLATIVO 3148 DE 2010

Con base en el texto auténtico del Decreto 3148 de 2010, la Sala constata lo siguiente:

2.6.1. El decreto fue proferido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 superior, en concordancia con la LEEE y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto Legislativo 2396 de 2010 que declaró la emergencia social en varios municipios de la zona limítrofe con Venezuela.

2.6.2. El decreto contiene un conjunto de consideraciones que pretenden dar cuenta de la necesidad, conexidad y pertinencia de las disposiciones en ella contenidas y su relación con la solución de los hechos que dieron lugar a la declaración del estado de excepción.

2.6.3. El decreto fue suscrito por el Presidente de la República y la totalidad de los ministros.

2.6.4. El decreto fue promulgado el 23 de agosto de 2010, esto es, dentro del término de vigencia del estado de emergencia social declarado en el Decreto Legislativo 2396 de 2010.

2.7. EXAMEN DE LOS ASPECTOS MATERIALES DEL DECRETO LEGISLATIVO 3148 DE 2010

2.7.1. El contenido del Decreto Legislativo 3148 de 2010

2.7.1.1. El Decreto Legislativo 3148 del 23 de agosto de 2010 modificó el Decreto Legislativo 2694 de 2010 –modificado por el Decreto 2799 de 2010- y estableció dos tipos de medidas dirigidas a conjurar la crisis que dio lugar a la declaración de emergencia social en el Decreto Legislativo 2693 de 2010 y que tendrían una vigencia de ciento veinte días: (i) incluyó dentro de los bienes excluidos del IVA los cilindros de gas y (ii) extendió el beneficio de exclusión de IVA a los bienes adquiridos por los comerciantes de la región fronteriza en el resto del territorio nacional.

2.7.1.2. Aunque estas medidas tuvieron vigencia solamente por un periodo de 120 días, en tanto produjeron efectos durante dicho lapso, la Corte debe examinar su constitucionalidad.

2.7.2. Juicio de conexidad

2.7.2.1. Para comenzar, esta corporación debe determinar si existe conexidad entre la materia regulada en el Decreto 3148 de 2010, sus finalidades y las situaciones que de manera mediata e inmediata originaron la declaración de la emergencia social por medio del Decreto 2693 de 2010.

2.7.2.2. En el Decreto 2693 de 2010, el Ejecutivo dio cuenta de las circunstancias y hechos que llevaron a la declaración de la emergencia de la siguiente manera:

“Que históricamente, la República Bolivariana de Venezuela se ha constituido en uno de los más importantes socios comerciales para Colombia, siendo el destino del 16.2% del total de las exportaciones colombianas en el año 2008;

Que el desarrollo de las economías locales de los territorios limítrofes con el vecino país de Venezuela, depende en gran medida del comercio binacional;

Que las relaciones entre Colombia y Venezuela se han venido deteriorando progresivamente con consecuencias negativas en el comercio entre los dos países, afectándose el intercambio, y la economía de los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela. Por ejemplo, en los últimos meses se ha registrado una fuerte reducción de las exportaciones colombianas hacia ese país. En Cúcuta, la tasa de desempleo en la ciudad ha aumentado y se han reducido las matrículas y renovaciones del registro mercantil. Así mismo las importaciones de Norte de Santander han caído, mientras que a nivel nacional han aumentado;

Que el día 22 de julio de este año, con ocasión de la sesión extraordinaria solicitada por Colombia a la Organización de Estados Americanos, OEA, el país dio a conocer pruebas sobre la presencia de grupos terroristas en territorio de la República Bolivariana de Venezuela y que delinquen en Colombia. Ese mismo día, Venezuela, de manera abrupta, rompió relaciones diplomáticas con Colombia. Estos hechos son de público conocimiento;

Que estas situaciones, presentadas en el curso de la última semana, afectan aún más, entre otros, el clima de negocios y la libre circulación de personas y mercancías, lo cual amenaza con perturbar en forma grave e inminente el orden económico y social de los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela;

Que por las anteriores circunstancias se han presentado situaciones que amenazan con perturbar gravemente la economía de los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, generándose así una grave e inminente afectación al orden social, repercutiendo especialmente en el empleo, en el ingreso y en la calidad de vida de los habitantes de dichas entidades territoriales;

Que en consecuencia, se necesita tomar medidas Inmediatas, con fuerza material de ley, que ayuden a contrarrestar el efecto negativo que sobre el orden social y económico de los territorios antes mencionados, tiene la ruptura de relaciones con Colombia, anunciada por ese país;

Que en ese orden de ideas, es necesario modificar, excluir y reducir impuestos nacionales para algunos bienes que se venden en los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela, con el fin de aliviar la situación económica de sus habitantes, así como de generar una mayor demanda nacional de los productos que se ofrecen en dichos municipios para reemplazar la pérdida de compradores provenientes de Venezuela;

Que igualmente, es necesario tomar medidas que estimulen el empleo y el desarrollo económico, tendientes a restablecer el orden social y económico perturbado por la situación descrita en los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela” (subraya fuera del texto).

2.7.2.3. Mediante sentencia C-843 de 2010, esta Corte encontró exequible el Decreto 2693 de 2010, en cuanto cumplió satisfactoriamente con los requisitos formales y materiales para su expedición.

2.7.2.4. En las consideraciones del Decreto 3148 de 2010 -bajo revisión, el Gobierno se refirió específicamente a los hechos que motivaron su expedición y a las finalidades de las medidas adoptadas de la siguiente forma:

“Que mediante el Decreto 2693 de 2010 el Gobierno Nacional declaró el estado de Emergencia Social en los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, en los términos del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, con el fin de contrarrestar los efectos negativos que sobre dichas zonas tiene la abrupta ruptura total de relaciones con Colombia por parte del Gobierno de ese país;

Que en desarrollo de la declaratoria de emergencia social se expidió el Decreto 2694 de 2010, por el cual se adoptaron medidas tributarias transitorias para estimular la actividad económica en los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela;

Que para dar aplicación a dicho efecto económico y teniendo en cuenta que se trata de medidas excepcionales y de carácter transitorio, se expidió el Decreto 2799 de 2010 que creó temporalmente una categoría especial de bienes excluidos del impuesto sobre las ventas con derecho a impuestos descontables y garantizar la continuidad de los sistemas de facturación y contabilización que vienen operando para efectos del IVA.

Que con posterioridad a la expedición del Decreto 2799 de 2010 se evidenció la necesidad de que las ventas efectuadas desde el resto del territorio nacional a los municipios a que se refiere el artículo 1 del Decreto 2693 de 2010, tengan el mismo tratamiento que las ventas realizadas dentro de dichos municipios, para garantizar que los comercializadores de los bienes excluidos del IVA a que hace referencia el Decreto queden igualmente amparados con la medida y no se afecte su capital de trabajo.

Que, en consecuencia, y con el fin de que las medidas excepcionales dictadas para superar la crisis que originó la Emergencia Social declarada a través del decreto 2693 de 2010 sean más efectivas, se hace necesario adicionar unos Parágrafos al artículo 1 del Decreto 2694 de 2010, modificado por el Decreto 2799 de 2010.”

2.7.2.5. En concordancia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros intervinientes del Gobierno explicaron que las medias del Decreto 3148 de 2010 buscaban: (i) aclarar algunas situaciones no previstas en los decreto 2694 y 2799 de 2010, (ii) establecer controles más estrictos a su aplicación y (ii) extender el beneficio de exclusión del IVA a las ventas efectuadas desde el resto del territorio nacional a los municipios a los que se refiere el artículo 1° del Decreto 2693 de 2010, para así garantizar que los comercializadores de los bienes excluidos de IVA quedaran amparados con la medida y no se afectara su capital de trabajo.

El Ministerio de Hacienda aseguró que esta última medida era necesaria para mitigar los efectos iniciales del Decreto 2799 de 2010, pues la norma no permitía la devolución a los comerciantes del IVA pagado en sus adquisiciones de mercancias provenientes de resto de territorio nacional, sino que les exigía acumularlo y pedir su descuento una vez terminara la vigencia de la emergencia, lo que condujo a que el costo financiero de la exclusión del gravamen recayera inicialmente sobre ellos. El Decreto Legislativo 3148 de 2010 fue expedido entonces para garantizar que los comercializadores de los bienes excluidos del IVA también se beneficiaran de la medida.

2.7.2.6. A partir de las anteriores consideraciones la Sala concluye que existe conexidad externa entre las finalidades del Decreto 3148 de 2010 y los hechos que originaron la declaración del estado de emergencia social en los municipios fronterizos -Decreto 2693 de 2010. En primer lugar, en los dos decretos se da cuenta de la necesidad de la toma de medidas urgentes para hacer frente al agravamiento de la situación económica de la región y al deterioro del comercio binacional ocasionados por la ruptura de las relaciones diplomáticas entre Colombia y Venezuela y el cierre de fronteras. En segundo lugar, las medidas adoptadas en el Decreto 3148 de 2020 se dirigen –prima facie-precisamente a solucionar y evitar la expansión de los efectos de la crisis enunciada en el Decreto 2693 de 2010, en tanto buscan estimular el comercio regional.

2.7.2.7. La Sala también observa que las materias reguladas por el Gobierno en el Decreto 3148 de 2010 guardan conexión interna con la situación que determinó la declaración de la emergencia social. El Decreto 3148 regula elementos de la exclusión del IVA de productos comercializados en la región, una medida prevista inicialmente en el Decreto 2694 de 2010 con el fin de incentivar el comercio en la frontera. El deterioro del comercio de la zona fronteriza –tanto interno como a nivel de exportaciones- fue precisamente uno de los motivos que justificó la declaración de la emergencia; en consecuencia, la materia regulada por el Decreto 3148 de 2010 guarda relación con los hechos que dieron origen a la declaración del estado de excepción.

2.7.3. Juicio de proporcionalidad

2.7.3.1. Como se indicó en apartes previos, el estudio de la proporcionalidad de las medidas exige examinar su necesidad, la idoneidad y conducencia de los medios elegidos para alcanzar los fines fijados por el Ejecutivo, y la repercusión de las medidas en términos de derechos fundamentales y otros principios constitucionales.

2.7.3.2. La Sala considera que las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 3148 de 2010 eran necesarias para conjurar la crisis que dio lugar a la declaración de emergencia y evitar la expansión de sus efectos; en particular, se requerían para delimitar el ámbito de aplicación de la medida de exclusión del IVA de productos comercializados en el área limítrofe prevista en el Decreto 2694 de 2010, y, de esta forma, beneficiar a los comerciantes y consumidores que realmente lo ameritaban.

Como se reconoció en la sentencia C-843 de 2010, la ruptura abrupta de relaciones con Colombia por el gobierno de Venezuela afectó gravemente y de manera inusitada el orden económico y social de los municipios limítrofes. Para hacer frente a la desaceleración del comercio local y del intercambio comercial con el vecino país y evitar la expansión de sus efectos, era necesario adoptar medidas inmediatas y de choque dirigidas a (i) estimular la demanda interna de los bienes que se comercializan en la región con el fin de sustituir en alguna medida la demanda que usualmente proviene de Venezuela; (ii) sustituir la oferta de algunos bienes procedentes del vecino país y que incrementaron su precio como consecuencia del cierre de la frontera; y (iii) crear un alivio para los contribuyentes insolventes de la zona y así evitar su quiebra.

Estos objetivos no podían lograrse mediante los mecanismos ordinarios de los que dispone el Ejecutivo. En primer lugar, el Gobierno ya había hecho uso de los medios ordinarios sin lograr el impacto que la crisis demandaba. Por ejemplo, ha llevado a cabo importantes esfuerzos para crear alianzas comerciales con otros países, pero ello no ha sido suficiente para mitigar el impacto en la frontera y reemplazar por completo el intercambio con Venezuela.

En segundo lugar, la reforma de los elementos del IVA solamente podía ser efectuada por el Congreso. Un proyecto de ley, incluso si es presentado con un mensaje de urgencia, puede tardar varios meses en ser aprobado, de modo que no constituye una medida que permita responder con prontitud a situaciones de urgencia.

Por esta razón, mediante el Decreto 2694 de 2010, el Gobierno adoptó dos medidas dirigidas a conjurar la crisis: (i) excluyó del IVA la comercialización de varios productos dentro de los municipios a los que se refiere el artículo 1 del Decreto 2693 de 2010. Estos productos son: alimentos, calzado, prendas de vestir, materiales de construcción y electrodomésticos (la lista fue adicionada por el Decreto 2799 de 2010 con los gasodomésticos). (ii) Autorizó a la DIAN a aceptar la cancelación de deudas propias por concepto de impuestos, sanciones e intereses, mediante la dación en pago de bienes inmuebles y muebles producidos en la zona limítrofe que, previa evaluación, satisfagan la obligación.

La primera medida condujo a consecuencias indeseadas. En efecto, como explican el Ministerio de Hacienda y otros intervinientes, el Decreto 2694 de 2010, como fue modificado por el Decreto 2799 de 2010, permitía a los comerciantes de la zona fronteriza incluir dentro de los “impuestos descontables” el valor del IVA pagado en adquisiciones de bienes objeto de comercialización y que fueran suministrados desde el resto del territorio nacional. Sin embargo, dado que la norma no permitía la devolución a los comerciantes del IVA pagado en sus adquisiciones de mercancias, sino que les exigía acumularlo y pedir su descuento una vez terminara la emergencia, el costo financiero de la exclusión del gravamen recaía inicialmente sobre los comerciantes. En estas condiciones los comerciantes sufrían una diminusión de los flujos de efectivo “(…) en un valor superior al mismo margen o valor agregado económico” que les reportaban sus ventas, una cifra de alto impacto teniendo en cuenta que “(…) estas personas trabajan con márgenes de utilidad del 5% o inferiores, mientras que la tarifa del IVA pagado en las compras asciende al 16%”.

Por ello el Gobierno tuvo que expedir el Decreto Legislativo 3148 de 2010, cuya finalidad es garantizar que los comercializadores de los bienes excluidos del IVA en la región también se beneficiaran de la medida. Para ello, el decreto extiendió el tratamiento previsto en el Decreto Legislativo 2694 de 2010 a las ventas que se hicieran a comerciantes de los municipios cobijados por la emergencia desde el resto del teritorio nacional. Con ello se buscó beneficiar efectivamente a los consumidores y comerciantes de la región.

Adicionalmente, el Decreto 3148 de 2010 se requería para hacer efectiva la medida de exclusión del IVA de los gasodomésticos vendidos en los municipios en emergencia, pues sin la inclusión de los cilindros de gas en la lista de bienes excluidos, no se otorgaba un beneficio real a los compradores de tales productos; éstos se veían en todo caso obligados a pagar el IVA de los cilindros, un elemento indispensable para el funcionamiento de los gasodomésticos.

En este orden de ideas, la Sala concluye que la evidencia suministrada por el Gobierno demuestra la necesidad de adoptar las medidas introducidas mediante el Decreto Legislativo 3148 de 2010.

2.7.3.3. La Sala también encuentra que los medios elegidos en el decreto son idóneos y conducentes para alcanzar los fines que se propuso el Ejecutivo, estos son (i) estimular la demanda interna de los bienes que se comercializan en la región con el fin de sustituir en alguna medida la demanda que usualmente proviene de Venezuela; (ii) sustituir la oferta de algunos bienes procedentes del vecino país y que incrementaron su precio como consecuencia del cierre de la frontera; y (iii) crear un alivio para los contribuyentes insolventes de la zona y así evitar su quiebra.

Como ha reconocido esta Corporación, los tributos no solamente son instrumentos que permiten obtener los ingresos requeridos para atender los gastos del Estado –función fiscal, sino que también son herramientas de intervención del Estado en la economía. Uno de los fines extrafiscales de los tributos más importantes es el estímulo de las actividades económicas. Mediante figuras como las exenciones, exclusiones y beneficios tributarios es posible crear estímulos a ciertas actividades económicas o en determinadas regiones del país. Como se indicó en la sentencia C-884 de 2010 , la medida de exclusión del IVA de ciertos productos comercializados en la zona limítrofe con Venezuela era una herramienta idónea para promover el consumo interno y estimular la actividad comercial de la región.

La extensión de este beneficio a los productos adquiridos por los comerciantes de la región afectada en otras partes del territorio nacional era igualmente idónea y conducente para el logro de los fines mencionados. Como explicaron el Ministerio de Hacienda y otros intervinientes, con esta medida se creó un estímulo real para la comercialización y adquisición de los productos excluidos del IVA, pues se evitó que los comerciantes tuvieran que asumir el valor del descuento que recibían los compradores finales, por lo menos mientras presentaban su siguiente declaración de IVA, lo que se tradujo en que tanto consumidores como comercializadores pudieron acceder a un verdadero descuento equivalente al valor del IVA.

De otro lado, la medida de exclusión de IVA de los cilindros de gas promovió aún más la adquisición de gasodomésticos en los municipios cobijados por la emergencia, bienes que el Gobierno identificó como críticos en el marco del comercio fronterizo. Por tanto, la medida también era idónea para aumentar la demanda interna de estos bienes.

2.7.3.4. Finalmente, para la Sala las medidas no afectaron de manera alguna derechos fundamentales u otros principios constitucionales, es decir, es proporcionada.

En primer lugar, las medidas no restringieron los derechos fundamentales de los habitantes de la zona fronteriza; por el contrario, promueven garantías como la libertad de empresa y el derecho de propiedad, en tanto, de un lado, pretenden evitar que los comerciantes de la región vean afectados sus negocios al punto de la quiebra y, de otro, permiten que los habitantes de la región afectada pueda acceder a varios productos de primera necesidad a precios cómodos similares a los que existían cuando el comercio fronterizo estaba en funcionamiento.

En segundo lugar, el Decreto Legislativo 3148 de 2010 previó mecanismos de control dirigidos a evitar que personas que no residían o desarrollaban actividades comerciales en los municipios limítrofes afectados, se beneficiaran de las medidas en detrimento del principio de igualdad. En efecto, el artículo 2° estableció reglas para evitar que comercializadores de productos excluidos del IVA que no tuvieran domicilio o establecimiento de comercio en los municipios enunciados en el Decreto 2693 de 2010, se beneficiaran de la extensión de la exclusión tributaria a las adquisiciones hechas en otras partes del país. De una parte, exigió que los comercializadores que buscaran beneficiarse acreditaran tener domicilio o un establecimiento de comercio en uno de los municipios en emergencia mediante su respectiva inscripción en el Registro Único Tributario (RUT). De otro lado, dispuso la obligación de probar que las mercancías habían sido efectivamente trasladadas a los municipios mediante la exhibición de la correspondiente guía de transporte, factura de servicio de transporte de carga y documento de recepción de mercancía. Por último, ordenó a la DIAN realizar cruces de datos para evitar abusos.

En tercer lugar, de acuerdo con el cálculo aportado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la DIAN, con ocasión de la extensión de la medida de exclusión del IVA a las adquisiciones hechas por comercializadores de la zona afectada en otras partes del territorio nacional, y la inclusión en la lista de bienes excluidos del IVA de los cilindros de gas, el Estado dejaría de recibir cerca de $20.000 millones adicionales, para un valor estimado total de las medidas de $113.674 millones. Incluso con la adición de $20.000 millones, la suma es sumamente inferior a los ingresos que dejó de percibir el sector comerciante de la región debido a la desaceleración de las ventas locales y de las exportaciones. En efecto, como se indicó en la sentencia C-843 de 2010, después de la ruptura de las relaciones diplomáticas entre los dos países, las exportaciones hacia Venezuela alcanzaron niveles extremadamente bajos: 90 millones de dólares en julio y 84 millones de dólares en agosto de 2010. Estas cifras contrastan con los niveles alcanzados durante los mismos meses en el 2009: 345 y 253 millones de dólares respectivamente. Esto significa que en el término de un año, las exportaciones se redujeron en más de un 50%.

3. DECISION

Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 3148 de 2010, “Por el cual se adicionan unos Parágrafos al artículo 1 del Decreto 2694 de 2010, modificado por el Decreto 2799 de 2010”.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente

MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Ausente en comisión

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Ausente con permiso

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con aclaración de voto

NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Aclaración de voto

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General

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