«No se deben aprobar incentivos tributarios sin estudios que prueben su efectividad»
Rosa Cañete, coordinadora del Programa de Lucha Contra la Desigualdad de Oxfam en Latinoamérica y el Caribe afirma que los incentivos fiscales buscan aumentar la inversión y el empleo. No obstante, no se evalúa correctamente si esto se cumple o no, y qué empresas concentran el beneficio otorgado.
Rosa Cañete, coordinadora del Programa de Lucha Contra la Desigualdad de Oxfam en Latinoamérica y el Caribe afirma que los incentivos fiscales buscan aumentar la inversión y el empleo. No obstante, no se evalúa correctamente si esto se cumple o no, y qué empresas concentran el beneficio otorgado.
El 10 de septiembre de 2019, Cepal y Oxfam publicaron el informe Los incentivos fiscales a las empresas en América Latina y el Caribe, el cual analiza los tratamientos tributarios preferenciales que otorgan los gobiernos de la región, enfocándose en el estudio de los incentivos fiscales que se ofrecen a empresas para estimular la inversión y la creación de empleo.
Este tema lo ampliamos en nuestro editorial Seguimiento y evaluación, elementos que ponen en tela de juicio incentivos tributarios para empresas. Para profundizar, dialogamos con Rosa Cañete, coordinadora del Programa de Lucha Contra la Desigualdad de Oxfam en Latinoamérica y el Caribe, y quién participó en el informe.
¿De qué forma se puede evaluar la efectividad de las exenciones tributarias para observar si se deben continuar entregando o se deben eliminar?
La clave está en evaluar y en tener la información necesaria para poder hacerlo. Es necesario hacer en el análisis de costo-beneficio, para evaluar si los beneficios atribuibles al incentivo tributario superan a sus costos. Esto implica un análisis complejo, en el que es clave tener información de las empresas beneficiadas como una descripción de los beneficios tributarios recibidos, los puestos de trabajo creados, montos invertidos, exportaciones, etc.
Por ejemplo, en Uruguay, una vez que el proyecto de inversión promovido se encuentra en ejecución, la Comisión de Aplicación de la Ley de Inversiones lleva a cabo un seguimiento dentro de los cuatro meses del cierre de cada ejercicio económico. La empresa debe presentar la información referente a la ejecución de la inversión, a los beneficios fiscales utilizados y a los indicadores comprometidos. Es importante vincular la continuación de una política de incentivos a empresas a este tipo de evaluaciones y sus resultados.
Expertos en Colombia dicen que no se cuenta con mediciones de lo anterior. ¿En el estudio realizado por ustedes se tiene algún tipo de conclusión frente al tema?
Los estudios que incluyen un análisis de costo-beneficio son muy escasos en los países de América Latina y el Caribe; un hecho preocupante, dado el costo fiscal de los incentivos a las empresas.
A pesar de su prevalencia, la investigación solo ha podido recabar, con base en información pública, cinco estudios de análisis costo-beneficio de incentivos en Chile, Colombia, Ecuador y República Dominicana.
Para Colombia, en un estudio del Banco Mundial (2012), se realiza una evaluación integral del régimen de zonas francas que corresponde a un incentivo al empleo y la inversión de las empresas.
De acuerdo con este estudio, existen suficientes elementos técnicos para cuestionar la efectividad del régimen colombiano de zonas francas: la experiencia internacional sugiere que dichos incentivos son poco efectivos; la decisión de inversión depende de muchos otros factores; el factor vinculante de Colombia suele ser la infraestructura física y no el régimen tributario, y el nivel de inversión en Colombia tampoco parece ser particularmente bajo.
Aunque las zonas francas generan inversión y empleo a niveles moderados, el estudio advierte que esto no se debe necesariamente a la política tributaria, pues es probable que una parte importante de la inversión se hubiese realizado aun sin incentivos tributarios, dada la alta rentabilidad de muchas de estas inversiones.
Entre los costos se destaca la pérdida recaudatoria, que se estima en 0,1 % del PIB (podría llegar a 0,33 % del PIB en el 2020); el costo de cumplimiento (porque los usuarios deben contratar anualmente una auditoría externa), y el costo administrativo que equivale al 0,8 % del presupuesto de la Dian. Además, el régimen genera inequidad horizontal, ya que las empresas amparadas bajo el régimen de zonas francas están sujetas a una tributación considerablemente menor que las empresas del régimen general. También hay riesgos de elusión tributaria, especialmente por la posible manipulación de los precios de transferencia.
¿Hablar de exenciones fiscales es sinónimo de que un sistema tributario sea más complejo? ¿Qué recomendaciones se pueden hacer al respecto?
La buena gobernanza y la racionalización en el uso de los gastos tributarios es central. Es necesario que no aprueben más incentivos sin un estudio técnico que pruebe su efectividad para el bien común, y sin un debate más abierto y democrático.
Sobre los que ya existen también deben llevarse a cabo evaluaciones, de manera que los países se focalicen en los más eficientes, eliminen gradualmente los demás y fortalezcan así la recaudación. De esta forma se estará aportando a la movilización de recursos para el financiamiento de las acciones necesarias para alcanzar el desarrollo sostenible en sus tres dimensiones: económica, social y ambiental.
Restarles impuestos a las empresas es sinónimo de aumentárselos a las personas. ¿Esto es un claro llamado a la desigualdad e inequidad fiscal?
Si bajan los impuestos que pagan las empresas hay dos posibles opciones: aumentan los impuestos que pagan las personas, o se reducen los recursos públicos y, por lo tanto, los servicios que deben garantizar los derechos de la ciudadanía. Ahora, es importante entender que el gasto tributario se utiliza para impulsar, en teoría, objetivos positivos para la sociedad en su conjunto.
En el caso de los incentivos fiscales a las empresas, estos objetivos son aumentar la inversión o el empleo. El problema está en que casi no se evalúa si esto se cumple o no y qué empresas están concentrando el beneficio que se otorga. El problema está en la falta de transparencia sobre las empresas que los reciben y los escasos estudios realizados en la región, para evaluar si estos están trayendo más beneficios que costos a la sociedad. Cuando los costos son superiores a los beneficios, o cuando el beneficio se concentra en muy pocas empresas, o cuando el empleo generado es poco o de baja calidad, entonces sí es un llamado a la desigualdad.
En Colombia los más ricos son los que más evaden impuestos. Así se les den ventajas tributarias, eluden el pago. ¿Qué se puede hacer para no caer en esta problemática y que el Estado no siga perdiendo en términos de recaudo?
Hay que perseguir la evasión y reducir las posibilidades de elusión. Si bien hay políticas importantes por llevar a cabo a nivel nacional para perseguir la evasión, muy a menudo hay un límite para reducir la elusión desde un país en solitario. Depende en gran medida de llegar a acuerdos entre países que puedan cerrar las puertas al uso de paraísos fiscales, y acabar moviendo de forma contable los beneficios de las empresas a aquellos territorios donde hay posibilidad de no pagar o pagar poco.
En el caso de incentivos a empresas, los países en desarrollo están muy a menudo compitiendo entre ellos para atraer una inversión en base a rebajas tributarias. Estamos compitiendo entre los perdedores del sistema de gobernanza fiscal global. Resulta crucial aprovechar la segunda ronda de negociaciones en el marco del BEPS 2.0, para así dar impulso a la formulación y adopción de una nueva generación de medidas que fortalezca el modelo de la tributación internacional.
Es la oportunidad de establecer parámetros para definir una tributación efectiva mínima de grandes empresas, allí donde realizan su actividad real, lo que implicará una revisión de los incentivos ineficientes, entre otras medidas. Es la vía para reforzar la movilización de recursos internos necesarios y cumplir con la Agenda 2030, y el liderazgo del Gobierno colombiano está siendo clave.
En Colombia, a través de los años las reformas tributarias siempre les han quitado carga tributaria a las empresas, con el objetivo de fomentar la competitividad y generación de empleo. Para ustedes, ¿rebajarles impuestos a estas es sinónimo de crear empleo y aumentar la competitividad?
No siempre. De hecho, la evidencia recogida muestra que no están siendo eficientes para cumplir con los objetivos de empleo o competitividad.
Los estudios econométricos disponibles muestran que los incentivos tributarios constituyen solo uno de los factores que pueden afectar la inversión, el empleo y el crecimiento económico, dado que existen otros elementos externos al sistema tributario que han resultado más relevantes, como la calidad de las instituciones, la infraestructura, el tamaño del mercado y la estabilidad económica, política y social.
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