Sentencia C-241 de 01-04-2011

Corte Constitucional
Sentencia C-241
01-04-2011

La autorización excepcional para gestionar y celebrar operaciones de crédito destinadas a financiar los costos que genera la emergencia causada por la ola invernal, no puede ser permanente ni para financiar proyectos de largo plazo.

II. Expediente RE-178

M.P. Humberto Antonio Sierra Porto

1. Norma revisada

DECRETO 4703 DE 2010
(diciembre 21)

Por el cual se decretan medidas sobre fuentes de financiamiento en virtud del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 4580 de 2010

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 4580 de 2010,

CONSIDERANDO:

Que mediante el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010 y con base en el artículo 215 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, con el fin de conjurar la grave calamidad pública ocasionada por el fenómeno de La Niña e impedir la extensión de sus efectos;

Que según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de emergencia, el Presidente, con la firma de todos los Ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos;

Que la grave calamidad pública ha tornado insuficientes las facultades gubernamentales ordinarias en materia de financiamiento por lo cual es necesaria la adopción de medidas extraordinarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos;

Que el numeral 3.7 del Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, estableció la necesidad de obtener recursos de origen no tributario, tales como donaciones, recursos de capital e ingresos de fondos especiales, con el objeto de alcanzar el nivel de recursos suficientes para financiar las obras y proyectos indispensables en el marco de esta emergencia;

Que para efectos de desarrollar las fases contempladas en el marco de la emergencia económica, social y ecológica, es de vital importancia contar con un amplio margen de maniobra que permita financiar de manera eficiente las necesidades de la población damnificada. Por lo tanto, es indispensable gestionar de la mejor manera todas las fuentes, con el objeto de alcanzar el nivel de recursos suficientes para financiar las obras y proyectos derivados de la emergencia económica, social y ecológica decretada;

Que los mecanismos de financiamiento y consecución de recursos para efectos de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, deben ser realizados de forma más expedita y con mayor celeridad que los ordinarios y por lo tanto es necesaria la adopción de medidas extraordinarias que permitan la obtención de recursos sin las autorizaciones que regularmente son legalmente requeridas para las operaciones de crédito público, así como la reorientación de los recursos derivados de los Fondos Especiales de la Nación;

Que el numeral 3.8 del Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, determinó la necesidad de establecer mecanismos para asegurar que la deuda pública contraída para financiar los proyectos dirigidos a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, sea posteriormente pagada con los recursos tributarios recaudados en virtud de las medidas adoptadas con base en la emergencia;

Que dada la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica, es necesario que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público pueda suscribir las operaciones de crédito público que se requieran, con el objeto de garantizar la liquidez de recursos necesaria para el cumplimiento de los compromisos y agilizar el flujo de los mismos;

DECRETA:

ARTÍCULO 1o. AUTORIZACIÓN DE ENDEUDAMIENTO. Autorízase a la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para gestionar y celebrar operaciones de crédito público interno y externo, asimiladas y conexas a estas, en la cuantía requerida para conjurar la crisis y evitar la extensión de los efectos ocasionados por la calamidad pública, que motivó la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica contenida en el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010.

Los contratos que se suscriban en desarrollo de la presente autorización sólo requerirán para su validez y perfeccionamiento del cumplimiento de los siguientes requisitos:

a) Concepto favorable del Consejo Nacional de Política Económica y Social Conpes;
b) Resolución impartida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para celebrar el contrato con base en la minuta definitiva del mismo;
c) La firma de las partes y la orden de publicación en el Diario Único de Contratación.

ARTÍCULO 2o. GARANTÍAS A OPERACIONES DE CRÉDITO PÚBLICO. Autorízase a la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para garantizar operaciones de crédito público externo de las entidades descentralizadas del orden nacional, de las territoriales y sus descentralizadas para lo cual las entidades estatales garantizadas deberán constituir las contragarantías que este Ministerio considere adecuadas.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público mediante Resolución autorizará el otorgamiento de la garantía previo concepto favorable del Consejo Nacional de Política Económica y Social Conpes;

PARÁGRAFO. La Nación no podrá suscribir el documento en el cual otorgue su garantía, hasta tanto no se hayan constituido las contragarantías a su favor.

ARTÍCULO 3o. DESTINACIÓN DE LOS RECURSOS.Los recursos obtenidos en virtud de las autorizaciones conferidas, sólo podrán ser destinados a la financiación de las fases contempladas en el marco de la emergencia económica, social y ecológica declarada mediante el Decreto 4580 de 2010.

ARTÍCULO 4o. INFORME A LA COMISIÓN INTERPARLAMENTARIA DE CRÉDITO PÚBLICO.El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá rendir un informe a la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público con la información detallada de las operaciones de crédito público que se llegaren a contratar con ocasión del presente decreto, dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de celebración de cada una de ellas.

ARTÍCULO 5o. SERVICIO DE LA DEUDA.La Nación podrá pagar el servicio de la deuda de las operaciones de crédito público que se suscriban con ocasión de la aplicación del presente decreto, con los recursos tributarios recaudados para financiar los gastos causados en virtud de las medidas adoptadas.

ARTÍCULO 6o. AUTORIZACIÓN DE REORIENTACIÓN DE RECURSOS DE FONDOS ESPECIALES DE LA NACIÓN.El Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional podrá reorientar los saldos no ejecutados ni presupuestados de los Fondos Especiales de la Nación, en la cuantía requerida para financiar la emergencia económica, social y ecológica para evitar la extensión de los efectos de la crisis producida como consecuencia de la calamidad pública a que se refiere el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010.

PARÁGRAFO. Los saldos remanentes que resulten luego de efectuar el pago total de las operaciones de crédito antes señaladas, se deberán contabilizar dentro de los recursos de la Nación en los términos del artículo 16 del Decreto 111 de 1996 y de acuerdo con los parámetros que para el efecto señale el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

ARTÍCULO 7o. TRANSFERENCIA DE RECURSOS AL FONDO NACIONAL DE CALAMIDADES. Los recursos que se obtengan con ocasión de las operaciones autorizadas por el presente decreto, serán transferidos por la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público al Fondo Nacional de Calamidades y/o al (a los) organismo(s) ejecutor(es) en la medida en que su ejecución vaya siendo requerida, previo cumplimiento de los requisitos que se establezcan para tal fin.

ARTÍCULO 8o. VIGENCIA. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.

2. Decisión

Primero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 1º del Decreto Legislativo 4703 de 2010, en el entendido de que (i) la autorización de endeudamiento se extiende únicamente en aquellas cantidades y tiempos estrictamente necesarios para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, mas no de manera permanente ni para financiar proyectos de inversión a largo plazo, los cuales pueden ser incluidos en un Plan Nacional de Desarrollo; (ii) no se exceda la capacidad de pago de la Nación; y (iii) los contratos de empréstitos deberán ser registrados ante la Contraloría General de la República.

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 2 del Decreto Legislativo 4703 de 2010, en el entendido de que (i) las garantías a operaciones de crédito público que brinde la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público se extenderán únicamente por las cantidades y tiempos estrictamente necesarios para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, mas no de manera permanente ni para financiar proyectos de inversión a largo plazo; y (ii) en ningún caso se podrá exceder la capacidad pago de la Nación ni de las entidades territoriales.

Tercero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 3 del Decreto Legislativo 4703 de 2010, en el entendido de que los recursos obtenidos en virtud de las autorizaciones conferidas, sólo podrán ser destinados a la financiación de las fases I y II contempladas en el marco de la emergencia económica, social y ecológica declarada mediante el Decreto 4580 de 2010.

Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 4 del Decreto Legislativo 4703 de 2010.

Quinto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 5 del Decreto Legislativo 4703 de 2010.

Sexto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 6 del Decreto Legislativo 4703 de 2010, en el entendido de que la figura de la reorientación de recursos de Fondos Especiales de la Nación, se extenderá únicamente por las cantidades y tiempos estrictamente necesarios para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, mas no de manera permanente ni para financiar proyectos de inversión a largo plazo, los cuales pueden ser incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo.

Séptimo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 7 del Decreto Legislativo 4703 de 2010.

Octavo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 8 del Decreto Legislativo 4703 de 2010.

3. Fundamentos de la decisión

En primer término, la Corte encontró que las medidas adoptadas mediante el Decreto Legislativo 4703 de 2010 cumplen con el requisito de conexidad material, esto es, guardan relación directa y específica con las causas que justificaron la expedición del Decreto 4580 de 2010, declaratorio de la emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública. Así mismo, constató que se dirigen exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

Es así como, este decreto busca implementar una estrategia jurídica e institucional encaminada a la consecución rápida de recursos económicos, dirigidos a hacer frente a los numerosos y cuantiosos daños ocasionados por la crisis invernal. En esa dirección apuntan (i) las autorizaciones de endeudamiento; (ii) las garantías de operaciones de crédito público; (iii) el servicio de la deuda;(iv) la autorización de reorientación de recursos de fondos especiales de la Nación y (v) la transferencia de recursos al Fondo Nacional de Calamidades y/o al organismo ejecutor. De igual manera, la Corte estableció que con la adopción del Decreto Legislativo 4703 de 2010, el Gobierno pretende alcanzar un fin específico cual es la rápida consecución de recursos económicos indispensables para atender las consecuencias de la grave ola invernal y prevenir nuevos daños, para lo cual expidió un conjunto de medidas idóneas y necesarias para lograr dicho propósito. A su juicio, al momento de declararse la emergencia, el Gobierno no contaba con el tiempo suficiente para tramitar una adición presupuestal, ya que se había expedido el Presupuesto Nacional para la siguiente vigencia fiscal y obtener la aprobación de una ley de autorizaciones para este endeudamiento. De esta forma, se cumple con el supuesto de necesidad, finalidad y proporcionalidad de la medida, exigida por la Constitución y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.

La Corte puso de presente la complejidad que reviste la gestión de un crédito público, como lo observa la Contraloría General en el concepto rendido en este proceso, en el cual explica que la celebración de operaciones de crédito público, llevadas a cabo con un organismo multilateral “pueden durar entre 9 y 10 meses, desde la iniciación de la negociación hasta el desembolso de los recursos”, tiempo que se requiere por las distintas etapas por las cuales debe pasar el crédito, siendo ellas las siguiente: (i) determinación de realizar un proyecto financiado con recursos de crédito externo, que además debe estar enmarcado dentro del Plan de Desarrollo, debiendo contar con una previa evaluación económica y financiera; (ii) aprobación por parte del Departamento Nacional de Planeación e inscripción del proyecto en el BPIN (Banco de Proyectos); (iii) aprobación del CONPES; (iv) concepto previo de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público; y (v) autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Banco de la República, por sus efectos sobre la política cambiaria.

Una vez finalizadas las etapas de autorizaciones y conceptos previos, el Gobierno Nacional debe iniciar el proceso de negociación del crédito con la banca internacional, para finalizar con la suscripción del respectivo contrato de empréstito, siendo necesario realizar una programación de desembolsos. Además, una vez perfeccionado el contrato, éste debe ser registrado ante la Contraloría General de la República y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

En esencia, el Decreto Legislativo 4703 de 2010, sin variar los conceptos vigentes de operaciones de crédito público, asimiladas y conexas, introdujo modificaciones en cuanto: (i) el Gobierno Nacional se autorizó, a sí mismo, es decir, sin contar con la autorización del Congreso de la República, a gestionar y celebrar tales operaciones, “en la cuantía requerida para conjurar la crisis y evitar la extensión de los efectos ocasionados por la calamidad pública, que motivó la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica contenida en el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010”, es decir, sin precisarse cuantía alguna, a diferencia de lo que sucede usualmente en los textos de las leyes de autorizaciones (ii) se suprimieron algunas etapas que regulan los trámites de operaciones de crédito público, tales como: a) Elaboración de un proyecto financiado con recursos de crédito externo, que además debe estar enmarcado dentro del Plan de Desarrollo, debiendo contar con una previa evaluación económica y financiera; b) Aprobación por parte del Departamento Nacional de Planeación e inscripción del proyecto en el BPIN (Banco de Proyectos); c) Concepto previo de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público; d) Acompañamiento del Banco de la República, en tanto agente fiscal; e) Registro del contrato ante la Contraloría General de la República y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En consecuencia, las operaciones de crédito público, vinculadas con la emergencia económica, ecológica y social, deberán cumplir tan sólo con los siguientes requisitos: (i) Concepto favorable del Consejo Nacional de Política Económica y Social Conpes; (ii) Resolución impartida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para celebrar el contrato con base en la minuta definitiva del mismo; (iii) La firma de las partes y la orden de publicación en el Diario Único de Contratación.

A juicio de la Corte, si bien la situación de anormalidad permite que el Gobierno Nacional se autorice para endeudarse, a efecto de contar con los recursos económicos necesarios para atender la crisis invernal y que la urgencia de contar con aquellos justifique prescindir de ciertos procedimientos y controles, también lo es que dicha medida no puede exceder los límites inherentes a un estado de excepción. De tal suerte que no se puede tratar de una autorización para endeudarse de manera constante y sin mayores controles; ni para atender proyectos a largo plazo, propios de un nuevo Plan Nacional de Desarrollo, como tampoco se encontró justificación alguna para que los contratos de empréstito no sean finalmente registrados ante la Contraloría General de la República. Adicionalmente, señaló que en materia de operaciones de crédito público externo llevadas a cabo por entidades territoriales, (i) la Constitución establece un manejo macroeconómico unitario; (ii) el legislador es el competente para establecer las condiciones y límites de tal endeudamiento; (iii) las entidades territoriales, si bien gozan de autonomía en la materia, no pueden ejercerla por fuera de los límites constitucionales y legales; y (iv) la Nación debe avalar y garantizar el pago de los mencionados créditos. En este sentido, condicionó la exequibilidad del artículo 1º del Decreto 4703 de 2010.

Por otro lado, la Corte precisó que a pesar de que las modificaciones introducidas por la medida de excepción no ofrecen, prima facie, reparo alguno de constitucionalidad, la Corte considera que, al igual que lo sucedido con la autorización de endeudamiento, el otorgamiento de garantías a operaciones de crédito público se encuentran limitadas por la esencia de la regulación constitucional de los estados de excepción. En tal sentido, estimó que al amparo de la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, la Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público no puede garantizar el pago de operaciones de crédito público externo de las entidades descentralizadas del orden nacional, de las territoriales y sus descentralizadas encaminadas a la obtención de recursos que desborden los estrictos límites de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica. Tampoco puede la Nación garantizar el pago de sumas de dinero muy elevadas e indeterminadas, que desborden su capacidad de pago y aquella de las entidades territoriales, con el fin de conseguir recursos económicos que no apunten a remediar los efectos próximos y directos del desastre natural, sino a adelantar proyectos de inversión de largo aliento (8 años). Por consiguiente, se condicionó la exequibilidad del artículo 2º del Decreto Legislativo 4703 de 2010.

De manera contundente, la Corte señaló que el Gobierno Nacional no puede, al amparo de una declaratoria de estado de emergencia económica social y ecológica adoptar medidas propias de un plan nacional de desarrollo, suplantando de esta forma el debate congresional y los fines de la planeación de la economía. De ahí que hubiera condicionado la exequibilidad del artículo 3º del Decreto legislativo 4703 de 2010, en el sentido de limitar la destinación de los recursos obtenidos mediante estos créditos, a la financiación de las fases I y II contempladas en el marco de la emergencia económica, social y ecológica declarada mediante el Decreto 4580 de 2010.

De otro lado, la Corte encontró que la autorización de reorientación de recursos de Fondos Especiales de la Nación, debe ser entendida y aplicada dentro de los límites y fines estrictos de la institución de la emergencia económica, social y ecológica. De tal suerte que, no puede tratarse de una autorización permanente, por cuanto ello conduciría a que el Gobierno Nacional contase con una facultad indefinida e ilimitada para reorientar importantes recursos económicos, provenientes de Fondos Especiales creados por el legislador. De allí que, la figura de la reorientación de recursos de Fondos Especiales de la Nación, se extenderá únicamente por las cantidades y tiempos estrictamente necesarios para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, mas no de manera permanente ni para financiar proyectos de inversión a largo plazo. Por tal motivo declaró la exequibilidad condicionada del artículo 6º del Decreto Legislativo 4703.

Por lo demás, la Corte no encontró reparo alguno de inconstitucionalidad a los artículos 4, 5, 7 y 8 del Decreto Legislativo 4703 de 2010, en cuanto resultan medidas razonables, y proporcionadas a las finalidades que persigue la declaratoria de emergencia.