CAPÍTULO 2. SISTEMA DE PENSIONES EN COLOMBIA: PRINCIPALES PROBLEMAS Y LA NECESIDAD DE UNA REFORMA PENSIONAL
Los sistemas de pensiones son imperfectos por naturaleza, lo cual no implica que se deba renunciar a corregir sus problemas, ni ignorar que algunos sistemas son más robustos que otros en términos de cobertura universal, sostenibilidad financiera, flexibilidad, eficiencia, equidad y justicia social.
En Colombia, pese a los esfuerzos por ampliar progresivamente el acceso de la población a la seguridad social en general y al sistema de pensiones en particular, persisten numerosos problemas y desafíos que se han intentado resolver y abordar a lo largo del tiempo mediante distintas reformas, algunas estructurales, otras puntuales.
En efecto, la Ley 100 de 1993 se creó con el objetivo de modernizar en su momento el sistema de seguridad social del país mediante una reforma estructural. En materia de pensiones, apostó por un sistema competitivo entre dos regímenes: uno, el régimen de prima media con prestación definida –RPM– y el otro, el régimen de ahorro individual con solidaridad –RAI–. Desde el punto de vista del financiamiento, uno de reparto simple y otro de capitalización; desde el punto de vista de su administración, uno público y otro privado.
Sin embargo, han pasado al menos 30 años y los resultados del actual sistema de pensiones en Colombia no son alentadores, o al menos no dejan de ser una promesa incumplida frente a los propósitos de la seguridad social. La transición demográfica y la informalidad laboral presionan constantemente el sistema de protección social colombiano. Actualmente, casi el 14 % de la población tiene más de 60 años, y todo apunta a que ese porcentaje aumente en las próximas décadas.
Sumado a lo anterior, desde la implementación de la Ley 100 de 1993 hasta hoy, la cobertura de protección para la vejez solo ha aumentado del 20 % al 25 % del total de la población. Esto es poco si se tiene en cuenta el promedio del 61 % de cobertura en América Latina.
En este escenario en el que el 75 % de los colombianos no logra una pensión de vejez, el Gobierno nacional del presidente Gustavo Petro presentó la reforma al sistema pensional, la cual fue aprobada en el Congreso de la República y sancionada mediante la Ley 2381 de 2024.
Tanto en la exposición de motivos como en los debates legislativos se señalaron los principales problemas del sistema pensional de la Ley 100 que justificaron para el Gobierno su reforma estructural:
a) Baja cobertura de los regímenes pensionales: la transición demográfica de la población, la informalidad laboral y las bajas cotizaciones al sistema de pensiones han contribuido a los bajos índices de cobertura. Esto resulta en una gran cantidad de personas en edad de vejez sin ingresos y en situación de pobreza.
b) Problemáticas del régimen de ahorro individual: la equivalencia entre prestación y capital ahorrado no permite la expresión de solidaridad, ya que no existen transferencias entre generaciones ni entre géneros. Además, se han evidenciado tasas de reemplazo más bajas en el régimen de ahorro individual frente al régimen de prima media.
c) Inseguridad jurídica: el sistema competitivo entre regímenes es demasiado formal y asimétrico, ya que los requisitos para pensionarse en uno y otro régimen son distintos. Esto genera inseguridad jurídica y rechazo en la población frente a las expectativas de lograr una pensión de vejez.
d) Alta litigiosidad: el sistema de la Ley 100 de 1993 ha generado una gran cantidad de demandas ante la jurisdicción ordinaria, de las personas que en su momento se trasladaron del régimen de prima media al régimen de ahorro individual, solicitando la nulidad del traslado por problemas de información y el retorno a Colpensiones.
e) Inequidad de sistema: existe una alta inequidad entre hombres y mujeres, así como una alta inequidad en la población rural y en comunidades indígenas, debido a la informalidad laboral.
En efecto, uno de los argumentos centrales del problema de la asimetría de los regímenes pensionales de la Ley 100 de 1993 es que actualmente el régimen de prima media –RPM– pensiona más que el régimen de ahorro individual –RAI–. En primer lugar, porque el RPM recibió a los afiliados del anterior Instituto de Seguros Sociales y, en segundo lugar, porque este régimen es el que recibe la mayor cantidad de traslados. Según datos del Ministerio del Trabajo, en la actualidad las administradoras de fondos de pensiones privadas tienen aproximadamente 18.000.000 de afiliados y tan solo 320.000 pensionados, mientras que Colpensiones tiene alrededor de 8.000.000 de cotizantes y 1.700.000 pensionados.
Lo anterior es un problema del actual sistema de pensiones, toda vez que crea una distribución desigual de los recursos y beneficios. El RPM, que depende significativamente de los aportes estatales, enfrenta una mayor carga financiera debido al alto número de pensionados en comparación con el RAI. Esto puede generar dificultades de sostenibilidad financiera a largo plazo y aumento de la presión sobre el gasto público. Adicionalmente, la baja tasa de pensionados en el RAI sugiere que los afiliados no están acumulando suficientes ahorros para su jubilación, lo que podría resultar en una insuficiencia de ingresos en la vejez para una gran parte de la población.
Antes de profundizar en los temas del nuevo sistema de pensiones, es crucial revisar los aspectos centrales del sistema pensional de la Ley 100 de 1993. Esto permitirá comprender con mayor claridad los cambios introducidos en el nuevo sistema.
