Concepto 470 de 20-08-2013

Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
Concepto 470
20-08-2013

Ref. Su solicitud de concepto(1).

Cordial saludo.

El objeto de su consulta consiste en atender las siguientes inquietudes: “Me permito solicitar que reglamentación vigente indica la conexión o interconección de activos de generación de energía eléctrica para viviendas; es decir para paneles solares, turbinas eólicas de baja potencia. ¿Es posible la venta de esta energía o puede trabajar al mismo tiempo con una red existente de un comercializador de la región? ¿Existe algún tipo de subsidio para la venta de energía procedente de fuentes renovables?

Antes de brindar una respuesta puntual, debemos advertir que el presente documento se formula con el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, toda vez que los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en respuesta a una petición en la modalidad de consulta, constituyen orientaciones y puntos de vista que no comprometen la responsabilidad de la entidad ni tienen carácter obligatorio ni vinculante.

Por otra parte, de conformidad con lo establecido en el parágrafo primero(2) del artículo 79 de la Ley 142 de 1994(3), modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001(4) esta Superintendencia no puede exigir, en ningún caso, que los actos o contratos de una empresa de servicios públicos se sometan a aprobación previa suya. Lo anterior podría configurar extralimitación de funciones, así como la realización de actos de coadministración a sus vigiladas.

Ahora bien, en orden a atender su consulta, se considera pertinente transcribir lo señalado en el Concepto CREG E-2012-009282, expedido por la Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible como ente regulador del servicio de energía eléctrica y sus actividades complementarias, entre ellas, la generación, que sobre el particular señala:

“(…) 1. La Ley 142 de 1994 definió la generación de energía eléctrica, con independencia de las fuentes que se utilicen, como una actividad complementaria del servicio público de energía eléctrica, mientras que la Ley 143 del mismo año la concibe como una de las distintas actividades del sector eléctrico.

La Comisión de Regulación de Energía y Gas tiene como función la regulación del mercado de electricidad en el marco de competencia, según lo definido en la Ley 143 de 1994. En la regulación, la generación de energía eléctrica está definida como la actividad de producir energía eléctrica, igualmente, con independencia de las fuentes que se utilicen. De acuerdo con lo anterior, cualquier clase de generación de energía eléctrica, con independencia de la fuente, se rige por las leyes 142 y 143 de 1994 y por las normas expedida por la CREG. Estas normas no contienen tratamiento diferencial alguno para las energías alternativas.

Las principales resoluciones de esta comisión que aplican para la actividad de generación de energía, son las siguientes:

– Resolución CREG 055 de 1994: “Por la cual se regula la actividad de generación de energía eléctrica en el Sistema Interconectado Nacional”.
– Resolución CREG 024 de 1995: “Por la cual se reglamentan los aspectos comerciales del mercado mayorista de energía en el sistema interconectado nacional, que hacen parte del Reglamento de Operación”.
– Resolución CREG 025 de 1995: “Por la cual se establece el Código de Redes, como parte del Reglamento de Operación del Sistema Interconectado Nacional”.
– Resolución CREG 084 de 1996: “Por la cual se reglamentan las actividades del Autogenerador conectado al Sistema Interconectado Nacional (SIN)”.
– Resolución CREG 086 de 1996: “Por la cual se reglamenta la actividad de generación con plantas menores de 20 MW que se encuentra conectado al Sistema Interconectado Nacional (SIN)”.
– Resolución CREG 070 de 1998: “Por la cual se establece el Reglamento de Distribución de Energía Eléctrica, como parte del Reglamento de Operación del Sistema Interconectado Nacional”.
– Resolución CREG 107 de 1998: “Por la cual se aclara el alcance de las disposiciones establecidas en la Resolución CREG-085 de 1996 que reglamenta la actividad de Cogeneración en el Sistema Interconectado Nacional (SIN) y se expide una Resolución autocontenida”.
– Resolución CREG 039 de 2001: “Por la cual se modifican parcialmente las Resoluciones CREG 086 de1996 y CREG-107 de 1998”
– Resolución CREG 071 de 2006: “Por la cual se adopta la metodología para la remuneración del Cargo por Confiabilidad en el Mercado Mayorista de Energía.”
– Resolución CREG 005 de 2010: “Por la cual se determinan los requisitos y condiciones técnicas que deben cumplir los procesos de cogeneración y se regula esta actividad”.
– Resolución CREG 047 de 2011: “Por la cual se regulan las pruebas y auditoría definidas en la Resolución CREG 005 de 2010”.

En lo que respecta al mercado de confiabilidad, cargo por confiabilidad, mediante el cual se asegura el abastecimiento futuro de la demanda de energía eléctrica, participan las diferentes tecnologías de acuerdo con la energía firme que son capaces de garantizar. Para determinar la energía firme, la regulación prevé las metodologías para su cálculo.

En lo que respecta a energías renovables, actualmente se cuenta con las siguientes normas para la estimación de la energía firme:

– Hidroelectricidad: Resolución CREG 071 de 2006.
– Plantas Eólicas: Resolución CREG 148 de 2011.

2. Como se dijo las actividades de la cadena de prestación del servicio de energía se rigen por lo establecido en las leyes 142 y 143 de 1994 y por la regulación definida por esta comisión.

La Ley 143 de 1994 establece en relación con la actividad de generación:

Artículo 24.- La construcción de plantas generadoras, con sus respectivas líneas de conexión a las redes de interconexión y transmisión, está permitida a todos los agentes económicos.

(…)

Artículo 25.- Los agentes económicos privados o públicos que hagan parte del sistema interconectado nacional deberán cumplir con el reglamento de operación y con los acuerdos adoptados para la operación del mismo. El incumplimiento de estas normas o acuerdos, dará lugar a las sanciones que establezca la Comisión de Regulación de Energía y Gas o la autoridad respectiva según su competencia.

(…)

ARTÍCULO 85. Las decisiones de inversión en generación, interconexión, transmisión y distribución de energía eléctrica, constituyen responsabilidad de aquéllos que las acometan, quienes asumen en su integridad los riesgos inherentes a la ejecución y explotación de los proyectos.

Por su parte la Ley 142 de 1994 establece:

Artículo 22. Régimen de funcionamiento. Las empresas de servicios públicos debidamente constituidas y organizadas no requieren permiso para desarrollar su objeto social, pero para poder operar deberán obtener de las autoridades competentes, según sea el caso, las concesiones, permisos y licencias de que tratan los artículos 25 y 26 de esta Ley, según la naturaleza de sus actividades.

Artículo 25. Concesiones, y permisos ambientales y sanitarios. Quienes presten servicios públicos requieren contratos d e concesión, con las autoridades competentes según la ley, para usar las aguas; para usar el espectro electromagnético en la prestación de servicios públicos requerirán licencia o contrato de concesión.

(…)

Deberán además, obtener los permisos ambientales y sanitarios que la índole misma de sus actividades haga necesarios, de acuerdo con las normas comunes.

Asimismo, es obligación de quienes presten servicios públicos, invertir en el mantenimiento y recuperación del bien público explotado, a través de contratos de concesión.

Artículo 26. Permisos municipales. En cada municipio, quienes prestan servicios públicos estarán sujetos a las normas generales sobre la planeación urbana, la circulación y el tránsito, el uso del espacio público, y la seguridad y tranquilidad ciudadanas; y las autoridades pueden exigirles garantías adecuadas a los riesgos que creen.

Los municipios deben permitir la instalación permanente de redes destinadas a las actividades de empresas de servicios públicos, o a la provisión de los mismos bienes y servicios que estas proporcionan, en la parte subterránea de las vías, puentes, ejidos, andenes y otros bienes de uso público. Las empresas serán, en todo caso, responsables por todos los daños y perjuicios que causen por la deficiente construcción u operación de sus redes.

Las autoridades municipales en ningún caso podrán negar o condicionar a las empresas de servicios públicos las licencias o permisos para cuya expedición fueren competentes conforme a la ley, por razones que hayan debido ser consideradas por otras autoridades competentes para el otorgamiento de permisos, licencias o concesiones, ni para favorecer monopolios o limitar la competencia.

Como se observa la ley autoriza la instalación de plantas de generación a todo tipo de agentes económicos, pero al mismo tiempo señala que se deben obtener los permisos ambientales, sanitarios y municipales y las concesiones que sean del caso. El artículo 11 de la Ley 142 de 1994 establece que las empresas que presenten servicios públicos están obligadas a informar sobre el inicio de sus actividades a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la Comisión de Regulación de Energía y Gas. Así mismo la ley señala expresamente que los generadores estarán sometidos al cumplimiento de las disposiciones del Reglamento de Operación. Este reglamento está definido en el artículo 11 de la Ley 143 de 1994:

Reglamento de Operación. Conjunto de principios, criterios y procedimientos establecidos para realizar el planeamiento, la coordinación y la ejecución de la operación del sistema interconectado nacional y para regular el funcionamiento del mercado mayorista de energía eléctrica. El Reglamento de Operación comprende varios documentos que se organizarán conforme a los temas propios del funcionamiento del sistema interconectado nacional.

La comisión adoptó en el año 1995 la Resoluciones CREG 024 de 1995 que reglamenta los aspectos comerciales del mercado mayorista de energía en el sistema interconectado nacional y la Resolución CREG 025 de 1995 Por la cual se establece el Código de Redes. Mediante la Resolución CREG 070 de 1998 se adoptó el Reglamento de distribución de Energía Eléctrica. Todas estas disposiciones hacen parte del Reglamento de Operación.

En la Resolución 024 de 1995 se señala la obligación de los generadores de registrarse ante el Administrador del Sistema de Intercambios Comerciales, de vender su energía en dicho mercado y constituir las garantías que se definen en la regulación. Por su parte las resoluciones 025 de 1995 y 070 de 1998 establecen las condiciones que deben cumplirse para conectar plantas de generación a las redes de transporte o de distribución. Las Resolución CREG 106 de 2006 señala la obligación de las plantas de generación de adelantar la solicitud a la conexión a la red de transmisión ante la Unidad de planeación Minero Energética (UPME) y constituir la garantía respectiva.

Por último le informamos que la CREG no expide la normatividad técnica aplicable a la actividad de generación. Por disposición de la Ley 142 de 1994 esta función le corresponde al Ministerio de Minas y Energía.

3. Una planta que genera energía exclusivamente para si mismo, sin importar la tecnología, es denominada autogenerador de acuerdo con lo definido en el artículo 11 de la Ley 143 de 1994 en donde se dice:
Autogenerador. Aquel generador que produce energía eléctrica exclusivamente para atender sus propias necesidades.

La regulación aplicable a los autogeneradores se encuentra definida en la Resolución CREG 084 de 1996. El artículo 8 de la resolución señala expresamente:

ARTICULO 8° Venta de Excedentes. El Autogenerador, de acuerdo con la definición consignada en el Artículo 1° de la presente Resolución, no puede vender parcial o totalmente su energía a terceros si quiere mantener la categoría de Autogenerador. No obstante, en situaciones de racionamiento declarado de energía, los Autogeneradores podrán vender energía a la Bolsa en los términos comerciales que se definan en el respectivo estatuto.

De acuerdo con las normas anteriores, es claro que tiene la calidad de autogenerador quien produce energía eléctrica para atender exclusivamente sus propias necesidades, y que por lo tanto, bajo esta calidad únicamente usa el Sistema Interconectado Nacional, SIN, para obtener respaldo y no puede vender excedentes de energía, salvo en el caso expresamente dispuesto en la norma trascrita.

Para las plantas que no se establecen como autogeneradores las opciones para comercializar la energía dependen de la potencia de la planta como se presenta a continuación:

– Si la planta de generación, cualquiera que sea su tecnología, está conectada al SIN y su potencia es menor a 20 MW será considerado planta menor, y la venta de energía se rige por el artículo 3 de la resolución CREG 086 de 1996, es decir, se podrá realizar a través de los siguientes mecanismos:
– Directamente a un comercializador a un precio igual al precio de bolsa menos $1/kWh. Esto solamente se puede realizar cuando no exista vinculación económica entre el comprador y el vendedor.
– En las convocatorias públicas que realizan los comercializadores para atender el mercado regulado conforme a la resolución CREG 020 de 1996.
– Se puede vender directamente a un precio libre a un comercializador o generador que destinen dicha energía a la atención de usuarios no regulados.
– Si el proyecto está conectado al SIN y su capacidad es mayor a 20 MW el proyecto de generación está obligado a hacer parte del despacho central y venderá su energía en la bolsa conforme a lo estipulado en la resolución CREG 024 de 1995.

Adicionalmente, el generador podrá celebrar contratos de largo plazo conforme a lo estipulado a la citada resolución.

4. Un generador, sin importar la tecnología, que quiera conectarse al SIN deberá cumplir con lo señalado en la respuesta al punto 2.

5. Los generadores que participan en el Mercado de Energía Mayorista Colombiano lo hacen teniendo en cuenta que este es un esquema de mercado en donde cada agente participa de acuerdo con su competitividad en igualdad de condiciones, tal como lo señala la Ley 142 de 1994 y cumpliendo las normas señaladas en la respuesta al punto 2. En este contexto la regulación no define incentivos para la utilización de una determinada tecnología.” (Subrayas fuera de texto).

De conformidad con lo señalado en el concepto precitado y en las normas en él mencionadas, se colige que la CREG ha regulado en extenso, la participación de plantas generadoras, indistintamente de la tecnología que aplica en la producción de energía eléctrica, en el mercado de energía mayorista y dependiendo de su capacidad de generación. Así mismo se ha regulado la forma en que puede desarrollarse la venta de energía generada por estas plantas, su interacción en el mercado y con los comercializadores que atienden a usuarios regulados y no regulados, bien sea mediante convocatorias o contratos bilaterales.

Por último, la CREG señala que no existe en la regulación, definición alguna de incentivos relacionados con la aplicación de tecnologías de generación renovable, lo que implica que no existen subsidios u otra clase de privilegios al respecto.

Es de adicionar sin embargo, que la Ley 697 de 2001(5), contiene previsiones relacionadas con estímulos y promoción a la utilización de fuentes no convencionales de energía, como se indica a continuación:

“ARTÍCULO 7o. ESTÍMULOS Y SANCIONES.

1. Para la investigación: El Gobierno Nacional propenderá por la creación de programas de investigación en el Uso Racional y Eficiente de la Energía a través de Colciencias, según lo establecido en la Ley 29 de 1990 y el Decreto 393 de 1991.
2. Para la educación: El Icetex beneficiará con el otorgamiento de préstamos a los estudiantes que quieran estudiar carreras o especializaciones orientados en forma específica a aplicación en el campo URE.
3. Reconocimiento Público: El Gobierno Nacional creará distinciones para personas naturales o jurídicas, que se destaquen en el ámbito nacional en aplicación del URE; las cuales se otorgarán anualmente. El Ministerio de Minas y Energía dará amplio despliegue a los galardonados en los medios de comunicación más importantes del país.
4. Generales: El Gobierno Nacional establecerá los incentivos e impondrá las sanciones, de acuerdo con el programa de uso racional y eficiente de la energía y demás formas de energía no convencionales, de acuerdo a las normas legales vigentes.

(…)

ARTÍCULO 9o. PROMOCIÓN DEL USO DE FUENTES NO CONVENCIONALES DE ENERGÍA. El Ministerio de Minas y Energía formulará los lineamientos de las políticas, estrategias e instrumentos para el fomento y la promoción de las fuentes no convencionales de energía, con prelación en las zonas no interconectadas. (Subrayas fuera de texto).

De acuerdo con lo expuesto, corresponde al Gobierno Nacional expedir la reglamentación atinente a los incentivos y estímulos a la utilización de fuentes no convencionales de energía, mientras que en materia de subsidios a la oferta o a la demanda, aún no se conoce desarrollo normativo en tal sentido.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la siguiente dirección: http://basedoc.superservicios.gov.co. Ahí encontrará normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, en particular los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

MARINA MONTES ÁLVAREZ
Jefe Oficina Asesora Jurídica

Proyectó: Luis María Padilla, Asesor Oficina Asesora Jurídica

Revisó:  Yolanda Rodriguez Guerrero -, Coordinadora Grupo de Conceptos (A)

Notas al final:

1. Radicado 20135290353952

Tema: Reglamentación energías alternativas.

2. PARÁGRAFO 1o. En ningún caso, el Superintendente podrá exigir que ningún acto o contrato de una empresa de servicios públicos se someta a aprobación previa suya. El Superintendente podrá, pero no está obligado, visitar las empresas sometidas a su vigilancia, o pedirles informaciones, sino cuando haya un motivo especial que lo amerite.

3. Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.

4. Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994.

5. Mediante la cual se fomenta el uso racional y eficiente de la energía, se promueve la utilización de energías alternativas y se dictan otras disposiciones.