Este artículo fue publicado hace más de un año, por lo que es importante prestar atención a la vigencia de sus referencias normativas.
Las propuestas de reformas tributarias más ambiciosas, antes de entrar al Congreso de la República, han tenido un alcance limitado.
Estas se han convertido en parciales, fragmentadas y no siempre coherentes.
La crisis actual puede ser una oportunidad para adoptar ajustes fiscales difíciles.
El sistema tributario colombiano tiene problemas. Los recursos que recauda el Gobierno son insuficientes. Lo que recauda, además, lo recauda mal, violando principios deseables. Las mediciones internacionales indican que Colombia tiene uno de los estatutos más complejos del mundo, recargado en las utilidades empresariales, el cual recauda muy poco de la renta de las personas.
De igual forma, hay gruesas inequidades horizontales: dos personas o empresas distintas con ingresos similares pueden tener tasas de tributación muy diferentes.
Las anteriores son algunas de las conclusiones que se entregan en el análisis Los impuestos en Colombia: ¿qué, cómo, cuánto y cuándo reformarlos?, elaborado por la Universidad de los Andes. Según el análisis:
A lo largo del tiempo, se han ido acumulando tratamientos especiales en renta empresarial, en IVA y en impuestos a personas. Esas exenciones, en parte, explican la complejidad del sistema, la heterogeneidad de las tasas efectivas de tributación, que las tasas nominales promedio de renta empresarial sean tan altas y el bajo recaudo.
Por otra parte, aplicar el principio de la progresividad en Colombia se ha convertido en una tarea muy compleja. Con el bajo recaudo en cabeza de personas naturales y la reducida base sobre la que se cobran esos impuestos, la tributación cumple un rol muy marginal de mitigar la mala distribución de ingresos.
Para Leopoldo Fergusson y Marc Hofstetter, autores del informe, es claro que la tributación debe mejorarse, pero también que este propósito no se ha alcanzado en los últimos años:
Las dificultades para tramitar reformas tributarias ambiciosas en Colombia son palpables. Las iniciativas más ambiciosas no han logrado el apoyo democrático; incluso, desde antes de entrar al Congreso, muchas propuestas han tenido un alcance limitado. Todo esto no es sino la otra cara de la moneda de las reformas frecuentes, pero apenas parciales, fragmentadas y no siempre coherentes.
Los autores explican varios factores. Primero, cualquier cambio tributario genera ganadores y perdedores, y cuando estos últimos tienen poder político pueden bloquear o reorientar las reformas, erosionando su alcance.
Segundo, la fragmentación de partidos dentro del Congreso, influencia poderosa de grupos de interés, y prevalencia de intercambios clientelistas, aumenta la dificultad de llegar a acuerdos y tomar medidas con beneficios sociales agregados pero perdedores particulares.
Tercero, la baja cultura tributaria y falta de legitimidad de las reglas del juego produce una resistencia ciudadana general a reformas más ambiciosas.
Este motivo conduce a una paradoja: se requieren cambios que aumenten la legitimidad, pero la falta de legitimidad limita la posibilidad de adoptar cambios.
Para ellos, cualquier propuesta realista contempla las anteriores dificultades políticas.
La crisis actual, que tiene causas estructurales agravadas por la pandemia y el golpe económico asociado, puede ser una oportunidad para adoptar ajustes fiscales difíciles, pues los costos de la inacción se incrementan y quienes se habrían resistido podrían estar dispuestos a contribuir.
Advierten que, en la historia fiscal colombiana, algunas de las medidas más difíciles se han tomado durante, o poco después de, choques económicos significativos:
En consecuencia, la crítica coyuntura histórica que atravesamos podría ser propicia para adoptar reformas que han fallado o se han evitado en el pasado. Por supuesto, esto no sucede automáticamente: el fracaso del actual Gobierno en sacar adelante una reforma tributaria estructural durante la crisis del COVID-19 así lo refleja.
Evitando ajustes bruscos, la viabilidad de algunos cambios tributarios se puede incrementar.
Por ejemplo, si se introducen impuestos a las pensiones más altas, pero no a una tasa plena de forma inmediata, sino creciendo poco a poco a lo largo de varios años hasta llegar a la tasa deseada, los pensionados tendrán un tiempo para ajustar sus patrones de gastos.
Por otra parte, si se eliminan las exenciones al impuesto de renta de algunos sectores económicos, con un marchitamiento paulatino de estos beneficios, los empresarios pueden ajustarse sin afectar en el corto plazo sus inversiones y el empleo que generan.
Un posible costo de la gradualidad es que puede dar tiempo a los grupos afectados para reaccionar, proponiendo e implementando cambios que restablecen sus beneficios; por tanto, es importante que la senda de cambio adoptada goce de una buena aceptación política.
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