Sentencia C-465 de 09-07-2014

Corte Constitucional
Sentencia C-465
09-07-2014

La Corte Constitucional declaró inexequibles varios artículos de la Ley 1607 de 2012, mediante la cual se expidieron normas en materia tributaria, por desconocer el principio de unidad de materia.

 III. Expediente D-9768

 M.P. Alberto Rojas Ríos

1. Norma acusada

En este caso se demanda la totalidad de la Ley 1607 de 2012 (diciembre 26), “por la cual se expiden normas en materia tributaria y se expiden otras disposiciones” y de manera específica varios artículos que por su extensión no se transcriben, cuyo texto puede ser consultado en el Diario Oficial 48.655 publicado el 26 de diciembre de 2012.

2. Decisión

Primero.- Declarar EXEQUIBLE la ley 1607 de 2012 por el cargo relativo a la falta de publicación del proyecto presentado al Congreso de la República.

Segundo.- Declarar EXEQUIBLES por los demás cargos analizados los artículos 20 – parágrafos 1º, 2º y 3º-, 24, 25, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 36, 69, 71, 72, 122, 123, 124, 142, 167 -parágrafos 3º y 4º-, 172, 178, 179, 180, 185, 190 y 196 de la ley 1607 de 2012.

Tercero.- Declarar INEXEQUIBLES los artículos 151, 152, 153, 154, 155, 189 y 191 de la ley 1607 de 2012.

3. Síntesis de los fundamentos

La Sala Plena abordó el estudio de seis cargos de inconstitucionalidad presentados en contra de la ley 1607 de 2012.

El primer cargo se dirigió contra la totalidad de la ley, por un presunto vicio procedimental, consistente en la falta de publicación del proyecto de ley que fue iniciativa del Gobierno. De acuerdo con el actor, la vulneración habría tenido ocasión debido a que, una vez presentado y publicado el proyecto de ley, el Gobierno sometió a consideración de las comisiones constitucionales permanentes otro proyecto nuevo, sin que esta segunda versión hubiere sido publicada. La Corte consideró que no le asistía razón al demandante, por cuanto lo que se denominó “segunda versión” del proyecto de ley, correspondió a modificaciones que i) el Gobierno está autorizado a presentar; ii) las mismas se incorporaron en el informe de ponencia  que se presentó para el primer debate conjunto de los miembros de las respectivas Comisiones Permanentes de Senado y Cámara de Representantes; y iii) dicho informe fue publicado en la Gaceta del Congreso antes de que tuviera lugar el primer debate, tal y como exigen las normas del Reglamento del Congreso que regulan el tema. Por consiguiente, la Sala no encontró que, desde el punto de vista formal o sustancial, se haya desconocido el principio de publicidad salvaguardado por el numeral primero del artículo 157 de la Constitución.

En los cargos segundo, tercero, cuarto y quinto se estudió la ocurrencia de un presunto vicio procedimental porque ciertos artículos de la ley i) trataban materias diferentes a la tributaria –unidad de materia-; y ii) habían sido debatidos por Comisiones Constitucionales Permanentes que no eran las competentes, en virtud de la asignación temática que realiza el parágrafo 2º del artículo 2º de la ley 3ª de 1992 –lo que presuntamente afectaba el principio de especialidad en la asignación de un proyecto a una determinada comisión constitucional permanente, exigencia que el actor denominó principio de consecutividad-.

En el sexto cargo se estudió el respeto al principio de unidad de materia –artículo 158 de la Constitución- por parte de los artículos 189, 190 y 191 de la ley 1607 de 2012.

Con las excepciones que se señalarán, respecto de todos los preceptos demandados -artículos 20 –parágrafos 1º, 2º y 3º-, 24, 25, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 36, 69, 71, 72, 122, 123, 124, 142, 167 -parágrafos 3º y 4º-, 172, 178, 179, 180, 185, 190 y 196 de la ley 1607 de 2012- la Sala  concluyó que su incorporación en la ley 1607 de 2012 –que tiene como tema central la regulación de aspectos tributarios- no vulnera ni i) el principio de unidad de materia –artículo 158 de la Constitución-; ni ii) el principio de especialidad de la comisión constitucional permanente que le dio trámite al primer debate –parágrafo 2º del artículo 2º de la ley 3ª de 1992-. Esto por cuanto en cada caso se encontró que existía algún aspecto que relacionaba el tema por ellos tratado con el núcleo temático objeto de regulación por la ley 1607 de 2012, por lo que fueron declarados exequibles.

Por el contrario, la Sala Plena encontró que los artículos 151, 152, 153, 154, 155, 189 y 191 de la ley 1607 de 2012, en tanto regulaban materias que carecían de relación sistemática, o teleológica, o causal, o lógica con la materia tributaria, no cumplían las exigencias derivadas del principio de unidad de materia, por lo que fueron declarados inexequibles.

4. Salvamentos parciales y aclaración de voto

El magistrado Jorge Iván Palacio Palacio salvó parcialmente el voto. En su concepto la Corte ha debido declarar inexequible la totalidad de la ley 1607 de 2012, porque durante su aprobación en el Congreso se incurrió en un vicio de trámite insubsanable.

Recordó que con posterioridad a la prestación del proyecto y su publicación en la Gaceta del Congreso -como lo exige el artículo 157-1 de la Constitución-, el Gobierno presentó una “nueva versión” que modificaba 102 artículos e incluía 48 normas que no habían sido inicialmente propuestas. Para el magistrado Palacio Palacio este ajuste era de tal entidad, en términos cualitativos y cuantitativos, que hacía necesaria una nueva publicación del proyecto, cosa que nunca ocurrió.

La mayoría sostuvo que esas modificaciones fueron integradas y divulgadas en el informe de ponencia para primer debate, lo que bastaba para cumplir con la exigencia anotada. Sin embargo, para el magistrado disidente la publicación del proyecto a la cual se refiere el artículo 157-1 de la Constitución es diferente de la del informe de ponencia (art. 156 de la ley 5 de 1992) ya que se trata de etapas diferentes en el proceso de formación de la ley, de manera que no es correcto sostener que una subsume la otra. En efecto, la publicación del proyecto busca dar a conocer a los congresistas y a la ciudadanía en general la estructura básica de una ley para propiciar espacios de conocimiento y reflexión ciudadana, mientras que la publicación de la ponencia implica la valoración del proyecto y los ajustes sugeridos a las comisiones o plenarias.

En consecuencia, como nunca se publicó la “nueva versión” del proyecto, se afectaron gravemente principios sustanciales del proceso legislativo como los de publicidad, participación y transparencia democrática.

Lo anterior, a juicio del magistrado Jorge Iván Palacio Palacio, es aún más grave tratándose de proyectos relativos a tributos, donde el principio según el cual no puede haber impuesto sin representación es de importancia capital.

Por su parte, el magistrado Alberto Rojas Ríos salvó parcialmente el voto en relación con la declaración de inexequibilidad de los artículos 151, 152, 153, 154 y 155 de la Ley 1607 de 2014, respecto de los cuales había propuesto en la ponencia original declararlos exequibles. Estos artículos regulan una subcuenta del Fondo Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres denominada Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina destinada a apoyar el financiamiento de programas y proyectos de inversión y estratégicos en el Archipiélago.

A juicio del magistrado Rojas Ríos, los citados artículos contenían normas que tienen relación directa con la materia de la ley que los incluye, en tanto hacen referencia a instrumentos que comparten los fines que tiene la Ley 1607 de 2012, en el sentido que buscan mejorar las condiciones en que se ejercen funciones públicas con miras a garantizar la disminución del desempleo y la atención de necesidades primordiales de la comunidad.

Al respecto, la exposición de motivos del proyecto incluyó como sus objetivos “mejorar la distribución de la carga tributaria, favoreciendo a los colombianos de menores ingresos y facilitar la inclusión de la población más vulnerable a la economía formal”. Los artículos 151, 152, 153, 154 y 155 acusados incluían medidas que permitían contrarrestrar los efectos negativos que en los niveles social y económico puedan tener hechos negativos e imprevistos sobre la condición de vida de las personas que habitan el Archipiélago, lo cual guardaba relación con la materia regulada en la Ley 1607 de 2012, como surge de una lectura integral y sistemática de las disposiciones.

Adicionalmente, aunque la específica redacción normativa que finalmente se adoptó en los citados artículos no fue considerada durante el debate conjunto de las Comisiones Constitucionales Terceras, el objetivo que motivó su inclusión dentro de la Ley 1607 de 2012 fue objeto de consideración y amplio debate durante el trámite legislativo desarrollado por las comisiones permanentes, tal y como lo atestiguan las distintas intervenciones que se transcribieron en el proyecto de fallo, de las sesiones de 28 y 29 de noviembre de 2012.

Por estar razones, su postura fue que los artículos 151 a 155 debían ser declarados exequibles, por no desconocer el artículo 158 de la Constitución.

La magistrada María Victoria Calle Correa presentará una aclaración de voto, pues aunque comparte lo decidido en la sentencia anterior, considera necesario hacer algunas precisiones sobre algunos de sus fundamentos.