Sentencia 18228 de 24-05-2012 – Parte II

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ARTÍCULO 7°. REQUISITOS PARA LA TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO DE LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS TRIBUTARIOS. Los contribuyentes, responsables y agentes retenedores de los impuestos administrados por la Dirección Distrital de Impuestos podrán solicitar, hasta el 31 de julio de 2007 la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios con el cumplimiento de la totalidad de los siguientes requisitos:

a. Que con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 1111 del 27 de diciembre 2006 se hubiere notificado requerimiento especial, pliego de cargos, liquidación de revisión o resolución que impone sanción;

b. Que a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 1111 del 27 de diciembre 2006, no se haya interpuesto acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso-administrativa;

c. Que el contribuyente corrija su declaración privada o la presente, cuando sea del caso;

d. Que la solicitud de terminación por mutuo acuerdo se presente hasta el 31 de julio de 2007;

e. Que acredite el pago o acuerdo de pago de los valores transados;

f. Que al momento de presentar la solicitud se acredite el pago o acuerdo de pago de las liquidaciones privadas del impuesto objeto de transacción presentadas por el año gravable 2006, cuando el período gravable sea anual o las del año gravable 2007, si éste es diferente al anual, cuando a ello hubiere lugar;

g. Que se acredite el pago o acuerdo de pago de la declaración del respectivo tributo correspondiente al período materia de discusión.

(…)

ARTÍCULO 14º. IMPROCEDENCIA DE LA TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO. La terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios de determinación de impuestos y/o de imposición de sanciones de que tratan los artículos 7° a 11 de este decreto no será procedente en cualquiera de los siguientes casos:

a. Cuando habiéndose agotado la vía gubernativa por decisión del recurso de reconsideración o por no haberse interpuesto el recurso oportunamente opere la caducidad del término para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho;

b. Cuando el acto administrativo se encuentre debidamente ejecutoriado;

c. Cuando no se haya cancelado, al momento de presentar la solicitud, la declaración del impuesto objeto de transacción del año gravable 2006 y/o las liquidaciones privadas del respectivo tributo correspondientes al período materia de la discusión; cuando a ello hubiere lugar;

d. Cuando se trate de liquidaciones de aforo o de corrección aritmética, con excepción de las liquidaciones de aforo con sanción por no declarar de los impuestos predial unificado y sobre vehículos automotores.
(…)”

Analizadas las normas antes anotadas, se tiene:
– Los contribuyentes, responsables y agentes retenedores de los impuestos administrados por la Dirección Distrital de Impuestos, que tenían procesos pendientes ante el Contencioso Administrativo o ante la Administración Tributaria Distrital y que pretendían terminarlos por mutuo acuerdo, debían presentar la respectiva solicitud ante la mencionada entidad, hasta el 31 de julio de 2007, con el cumplimiento de los requisitos establecidos, para el efecto, en el artículo 7° del mismo Decreto 284 de 2007.

– El Comité de Conciliación de la Secretaría Distrital de Hacienda debía pronunciarse sobre la viabilidad de la conciliación de manera particular para cada proceso, o fijando los lineamientos para celebrar las conciliación.

– El Comité citado, una vez encontrara viable la solicitud de conciliación o terminación por mutuo acuerdo, debía comunicarle tal decisión al interesado, y éste debía cumplir los requisitos exigidos en el Decreto 284 mencionado, dependiendo de la instancia en que el proceso se encontrara.

Según el parágrafo del artículo 1° del Decreto 284 de 2007, elComité de Conciliación podría definir políticas generales sobre la viabilidad de las conciliaciones o terminación por mutuo acuerdo teniendo en cuenta la valoración de los procesos efectuada en el Sistema de Procesos Judiciales – SIPROJ- por los apoderados o la efectuada por los funcionarios responsables de las Oficinas de Liquidación o Recursos Tributarios de la Dirección Distrital de Impuestos según fuera el caso.

La demandante presentó la solicitud de terminación por mutuo acuerdo del proceso administrativo tributario correspondiente al impuesto de industria y comercio, avisos y tableros por los bimestres sexto (6°) de 2003 y sexto (6°) de 2004, el 30 de julio de 2007, es decir, dentro de la oportunidad legal.

Con fundamento en lo señalado en el parágrafo del artículo 1°, antes citado el Comité de Conciliación precisó en el Acta No. 76 del 31 de julio de 2007: “El acto liquidatorio es defendible en la medida en que efectivamente es improcedente la deducción practicada por la sociedad dado que las únicas deducciones posibles son las enlistadas en el artículo 42 del D.D. 352 de 2002, además lo cancelado por el impuesto al consumo constituye una erogación necesaria para el desarrollo de su objeto social. El tema fue tratado en el Concepto 1071 del 6 de enero de 2005, expedido por la Subdirección Jurídico Tributaria. Recomendaciones: En las condiciones expuestas, la Dra. (…) no recomienda aceptar la terminación del proceso por mutuo acuerdo”

La anterior decisión fue comunicada al contribuyente el 1° de agosto de 2007, mediante el Oficio 2007EE179535.

Es claro que la solicitud de terminación por mutuo acuerdo presentada por la actora el 30 de julio de 2007 fue negada porque el Comité de Conciliación de la Secretaría de Hacienda del Distrito consideró, después de analizar las posibilidades de éxito de la actuación administrativa, que el acto de determinación oficial era defendible.

Pues bien, la Sala, en sentencia del 22 de marzo de 2012, anuló el parágrafo del artículo 1° del Decreto 284 de 2007, con sustento en las siguientes consideraciones:

“(…)

En efecto, si bien es cierto que el Distrito Capital tiene facultades para integrar los Comités de Conciliación, también lo es que se encuentra obligado a someter las funciones de estos organismos a las normas constitucionales y legales, en especial, cuando estos deben determinar la procedencia de un beneficio establecido en la ley.

Además, la aplicación, en el Distrito Capital de Bogotá, de las disposiciones contenidas en los artículos 54 y 55 de la Ley 1111 de 2006, por tratarse de una adopción de normas, debe someterse a la estructura jurídica, requisitos y dinámica de funcionamiento de la conciliación y transacción tributaria, es decir, al contenido de los mencionados artículos, como lo señaló esta ley al autorizar su aplicación.

Como se observó, los artículos 54 y 55 ibídem exigieron el cumplimiento de requisitos de carácter temporal (fecha de presentación de la demanda o notificación del acto administrativo y de la solicitud del beneficio), formal (corrección de declaraciones ) y sustancial (pago), sin que para acceder a la conciliación o transacción tributaria la ley haya sometido su procedencia a las posibilidades de éxito o pérdida de los procesos.

En los antecedentes administrativos que dieron origen a la Ley 1111 de 2006, se encuentra que la reforma tributaria está fundada conceptualmente en la defensa de cuatro principios sustantivos que la organizan: la equidad, la competitividad, la simplicidad y sostenibilidad. En cuanto a la simplicidad se indicó que busca reducir los costos, medidos en tiempo y esfuerzo, que deben asumir los contribuyentes para cumplir cabalmente con sus obligaciones tributarias, y la simplicidad del sistema para continuar con la lucha contra la evasión y elusión . Con fundamento en dichos principios se incluyó en la ponencia del primer debate estos beneficios tributarios .

Es por ello que la finalidad de la conciliación y transacción de los procesos administrativos tributarios es la recaudación de los dineros públicos, objetivo que resulta incompatible con una política que se enmarca en permitir la continuidad del trámite gubernativo y judicial de los procesos, dado que ello conllevaría a que se siguiera incurriendo en los altos costos que representan la intervención de la justicia administrativa, la representación de las entidades, y la alta cartera por concepto de los impuestos y sanciones adeudados por los contribuyentes.

Además, es evidente que lo que busca la ley es estimular la resolución pronta de los procesos administrativos tributarios, pues no puede olvidarse que uno de los principios que gobiernan el sistema tributario es el de eficiencia.

Es importante precisar, que independientemente de las posibilidades de éxito que pudiera tener el Distrito Capital en los procesos administrativos tributarios, si la entidad territorial decidió aplicar la norma en su jurisdicción debía someterse de manera integral a las disposiciones establecidas en la ley, pues si consideraba que no resultaban favorables para sus intereses no debió adoptar dicha legislación, para, en su lugar, continuar con el trámite de los procesos administrativos que tenía a su cargo.

En ese orden de ideas, el Alcalde Mayor de Bogotá no podía utilizar el parágrafo del artículo 1º del Decreto 284 de 2007 como un instrumento para completar la ley, ni para suplir los vacíos que ésta puede presentar en caso de que el legislador no se haya ocupado de un asunto, ni podía establecer en éste normas que contravengan abiertamente sus mandatos, dado que al haber sido adoptados estos mecanismos en el Distrito Capital, la norma que los aplicara estaba supeditada a lo dispuesto en los artículos 54 y 55 de la Ley 1111 de 2006.

(…)

En ese sentido las facultades del Comité de Conciliación no deben dirigirse bajo las políticas descritas en el parágrafo del artículo 1º del Decreto 284 de 2007, sino en el marco de lo dispuesto en los artículos 54 y 55 de la Ley 1111 de 2006.

Según el criterio expuesto, cuando la entidad territorial decidió aplicar en su jurisdicción los artículos 54 y 55 de la Ley 1111 de 2006, debía ceñirse en su totalidad a lo allí señalado, sin exceder los lineamientos y requisitos exigidos en las disposiciones mencionadas.

La Ley 1111 de 2006 condicionó la procedencia de la terminación por mutuo acuerdo al cumplimiento de determinados requisitos, sin contemplar dentro de ellos que la entidad podía rechazarla si las posibilidades de ganar el litigio en la jurisdicción eran altas por lo que no podía, la entidad demandada, añadir esta circunstancia como una causal para rechazar la solicitud al respecto.

En estas circunstancias se hacen extensivos los efectos ex nunc, es decir, hacía el futuro de la sentencia del 22 de marzo de 2012, mencionada, toda vez que para la fecha en que dicha providencia anuló la expresión: “teniendo en cuenta la valoración de los procesos efectuada en el Sistema de Procesos Judiciales –SIPROJ- por los apoderados o la efectuada por los funcionarios responsables de las Oficinas de Liquidación o Recursos Tributarios de la Dirección Distrital de Impuestos según sea el caso”, contenida enel parágrafo 1° del Decreto 284 de 2007, con fundamento en el cual se profirió el acto administrativo que se demanda, las situaciones producidas al amparo del acto declarado nulo no estaban consolidadas, porque estaban pendiente de decisión en la jurisdicción contenciosa.

En el caso concreto, el efecto es inmediato y, por lo tanto, la norma resulta inaplicable por haber sido declarada nula.

Por lo anterior se revocará el numeral segundo de la sentencia apelada en virtud de la expedición de la sentencia del 22 de marzo de 2012, antes anotada, pues ya no es necesario el análisis de la excepción de ilegalidad del Decreto Distrital 284 de 2007, por haberse declarado su nulidad.

Definido que la Secretaría de Hacienda del Distrito no podía rechazar la solicitud de terminación por mutuo acuerdo por la razón aducida en el acta antes mencionada, el restablecimiento del derecho implica que la administración distrital procediera a analizar si la actora cumplió los requisitos para aceptar la solicitud de terminación por mutuo acuerdo; sin embargo, por economía procesal, la Sala procederá a hacerlo para definir la situación jurídica de la sociedad:

– La demandante presentó la solicitud de terminación por mutuo acuerdo del proceso administrativo tributario correspondiente al impuesto de industria y comercio, avisos y tableros por los bimestres sexto (6°) del año 2003 y sexto (6°) del año 2004, el 30 de julio de 2007, es decir, dentro de la oportunidad legal.

De conformidad con las declaraciones presentadas y los actos administrativos proferidos, los valores a transar corresponden a los siguientes: