Sentencia 16214 de 03-04-2008

Consejo de Estado
Sentencia 16214
03-04-2008

CONSEJERO PONENTE: HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ.
COMPAÑÍA ASEGURADORA DE FIANZAS S.A., CONFIANZA, CONTRA LA DIAN.
FALLO
BOGOTÁ, D.C., TRES (3) DE ABRIL DE DOS MIL OCHO (2008).

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 24 de agosto de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos por los cuales la DIAN dejó sin vigencia una facilidad de pago y ordenó ejecutar la póliza de garantía.

Antecedentes
Mediante Resolución 008 de 14 de septiembre de 1998 la DIAN concedió facilidad de pago a la sociedad Informática Datapoint de Colombia Ltda., para que en un plazo de 60 cuotas cancelara los impuestos de ventas bimestres 5° y 6° de 1997, 6 de 1998, 3° y 5° de 1999, retención en la fuente períodos 12 de 1996, 1° al 12 de 1997, 1° al 12 de 1998, 6° a 10 de 1999 y renta de 1996. Reliquidada por las resoluciones 65 y 038 de 1999; 052 y 007 de 2000 y 814-00005 de 2001.

Informática Datapoint de Colombia Ltda., garantizó las obligaciones con una póliza de cumplimiento expedida por la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A., Confianza, por $ 3.855.958.000 y con vigencia hasta el 28 de mayo de 2004.

La sociedad canceló las primeras catorce cuotas por $ 7.000.000.000 y manifestó que solicitó reiteradamente una modificación de las fechas, plazos y cuantías de las cuotas pendientes de pago, debido a la crisis de su flujo de caja.

La DIAN profirió memorando 337 de 30 de abril de 2003 mediante el cual estableció la procedencia de una refinanciación de las obligaciones insolutas por dos años más, previo cumplimiento de unos requisitos.

Informática Datapoint de Colombia Ltda., se acogió a la refinanciación y a través de Seguros Confianza S.A. consignó el 30% del saldo insoluto, es decir $ 503.100.000, más el 20% de las obligaciones determinadas por la DIAN con posterioridad a la facilidad de pago.

Hechos los pagos, la DIAN profirió el memorando 338 mediante el cual revocó el memorando 337 y, en consecuencia, la refinanciación.

Mediante Resolución 0004 de 14 de febrero de 2003, la DIAN declaró sin vigencia la facilidad de pago y ordenó ejecutar la garantía por cancelar parcialmente la cuota 15, no pagar la 16 de enero de 2003 y las obligaciones causadas después de la facilidad de pago. Acto confirmado en reposición por Resolución 812-006 de 21 de marzo de 2003.

La demanda
La Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. – Confianza, solicitó la nulidad de los actos administrativos que dejaron sin vigencia la facilidad de pago y ordenaron ejecutar la póliza de garantía y el restablecimiento de su derecho.

Invocó como normas vulneradas los artículos 29 y 363 de la Constitución Política; 683 y 814 del Estatuto Tributario; 2° y 3° del Código Contencioso Administrativo, cuyo concepto de violación desarrolló así:

La administración al no tener en cuenta los requerimientos oportunos hechos por la contribuyente, en los cuales solicitó una modificación de los plazos de la facilidad de pago debido a la crisis del flujo de caja, hizo que incumpliera con sus obligaciones.

La DIAN al proferir primero un memorando en el que autorizó la refinanciación de las obligaciones de los deudores, generó unos derechos adquiridos a la contribuyente al cumplir con los requisitos para acogerse al beneficio; sin embargo, al revocar unilateralmente el mencionado memorando, violó el debido proceso al modificar situaciones que afectaban la viabilidad y existencia de derechos.

Para la aseguradora el no reconocimiento de los derechos adquiridos por la contribuyente con la refinanciación, vulneró sus garantías en su calidad de garante, dado que tiene que responder por las acreencias del contribuyente.

La administración en otros casos similares ha concedido la reestructuración de las facilidades de pago, en virtud del principio de justicia, y al no pronunciarse respecto a las solicitudes, llevó a que la contribuyente incumpliera debido a su situación económica.

Tampoco hubo fundamento legal para que la DIAN no ampliara el plazo de pago de las obligaciones, pues la sociedad demostró la incapacidad económica, en cuyo caso, en protección al patrimonio fiscal, debió concederla.

Al no tener en cuenta la realidad económica de la contribuyente, los pagos efectuados y la manifestación expresa de buscar una forma de pago, la administración violó el principio de justicia, pues, generó un perjuicio tanto a la sociedad como a la aseguradora al tener que asumir unas obligaciones que bien podían ser refinanciadas.

Así mismo no se tuvieron en cuenta los fines del Estado y los principios orientadores de la administración, pues en virtud del artículo 814 del Estatuto Tributario, la contribuyente tenía derecho a que se ampliara y reorganizara su plan de pagos debido a las circunstancias económicas probadas.

De otra parte, la competencia para resolver la solicitud de ampliación del plazo de una facilidad de pago, según el artículo 814 del Estatuto Tributario es del director de Impuestos de la DIAN, luego, al no habérsele dado traslado de la solicitud constituye un vicio de nulidad.

Contestación de la demanda
La demandada solicitó reconocer ajustada a derecho la actuación administrativa por las siguientes razones:

A 14 de febrero de 2003, la contribuyente había cancelado parcialmente la cuota 15 de diciembre de 2002 y no había pagado la cuota 16 de enero de 2003, razón por la cual, con fundamento en el artículo 814-3 del Estatuto Tributario se dejó sin efectos la facilidad de pago.

La Orden Administrativa 005 de 2001 estableció un procedimiento para el otorgamiento de facilidades de pago y determinó que cuando el beneficiario incumpla el pago de cualquier obligación posterior a la notificación de la facilidad, una vez proferido el requerimiento de incumplimiento, el funcionario de control de facilidades dejará sin vigencia el plazo de pago y hará efectiva la garantía, circunstancias que se presentaron en este caso.

La sentencia apelada
El tribunal negó las súplicas de la demanda por los siguientes motivos:

Conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, la DIAN tiene la facultad legal de conceder o no las facilidades de pago y de otorgar la ampliación del plazo de dos a cinco años, circunstancias que no exoneran al contribuyente de cancelar los tributos.

La misma orden administrativa estableció que en caso de incumplimiento de la facilidad de pago, el funcionario, mediante resolución, la dejará sin efectos y ordenará hacer efectiva la garantía.

La contribuyente no demostró el pago dentro de los plazos concedidos en la facilidad de pago, pues, no probó la cancelación total de la cuota 15 y la 16, lo que constituyó incumplimiento y, por ende, la efectividad de la garantía.

Las reiteradas solicitudes hechas por la contribuyente para la ampliación del plazo, no obran dentro del expediente, lo que impide demostrar, la violación al debido proceso.

Ante el incumplimiento de las obligaciones por la contribuyente, la DIAN hizo efectiva la garantía, lo que no implica la violación del debido proceso, pues, garantizó el pago de las obligaciones tributarias.

Recurso de apelación
La demandante reiteró los argumentos de la demanda y agregó:
El fallo se limitó a mencionar las normas de discrecionalidad de la DIAN para otorgar facilidades y omitió circunstancias fácticas.

Sin perjuicio de la discrecionalidad de la DIAN, esta no podía unilateralmente desconocer que al habérsele otorgado a la contribuyente una facilidad de pago, tenía derecho a solicitar su modificación. Además, en cumplimiento del memorando que otorgó la refinanciación, la contribuyente pagó el 30% de las obligaciones insolutas, pago que debe ser tenido en cuenta por la DIAN.

Existe un vicio de nulidad, pues, las peticiones de ampliación de la facilidad de pago, no fueron remitidas al despacho del director de Impuestos de la DIAN.

Alegatos de conclusión
La demandante reiteró los argumentos de la demanda y del recurso de apelación.

La demandada sostuvo que tenía facultades y competencia para dejar sin efectos la facilidad de pago ante el incumplimiento en el pago de las cuotas.

El artículo 814-3 del Estatuto Tributario dispone que ante el incumplimiento de las facilidades de pago, debe declararse y hacer efectiva la garantía.

A pesar del pago del 30% de las obligaciones insolutas para obtener el refinanciamiento, la DIAN debe declarar el incumplimiento cuando se presenta mora en el pago de las cuotas y de las obligaciones pactadas.

La solicitud de ampliación del plazo no suspende el pago de las obligaciones en los plazos establecidos en la facilidad de pago, y tampoco es motivo para alegar la nulidad, cuando no existe copia de dichas solicitudes.

Los dineros pagados por la contribuyente han sido abonados a la deuda en los términos de prefación de la ley; por tanto no existe pérdida de los mismos.

El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia impugnada por las siguientes razones:
Según el articulo 814-3 del Estatuto Tributario una vez se configure el incumplimiento en el pago de una de las cuotas de la facilidad de pago, la administración tiene la facultad para declarar el incumplimiento y hacer efectiva la garantía, independientemente de las circunstancias que se puedan presentar, sin que esto implique una causal de nulidad.

Respecto a los pagos hechos, la resolución que dejó sin efectos la facilidad, tuvo en cuenta los pagos efectuados por la actora, pues, solo hizo efectiva la garantía por el saldo insoluto.

Tampoco se demostró que los pagos insolutos se hubieran hecho, pues solo limita la argumentación a la falta de respuesta de la DIAN a las solicitudes de ampliación del plazo, argumento que no es relevante para declarar el incumplimiento, dado que es una facultad de la administración otorgar o no la facilidad de pago.

Consideraciones
En los términos de la apelación la Sala precisa si se ajustaron a derecho los actos por los cuales la administración dejó sin vigencia la facilidad de pago y ordenó hacer efectiva la garantía.

El artículo 814 del Estatuto Tributario dispone que el subdirector de cobranzas y los administradores de Impuestos podrán conceder a los deudores facilidades para el pago de los impuestos, intereses y sanciones, hasta por cinco años, siempre que se constituya garantía, ofrezca bienes para su embargo y secuestro, garantías reales, personales bancarias o de seguros, o cualquier otra garantía que respalde la deuda a satisfacción de la administración.

El inciso 5 del citado artículo dispone que “en casos especiales y solamente bajo la competencia del director de Impuestos Nacionales” se puede ampliar la facilidad de pago.

A su vez, el artículo 814-2 ibídem señala que dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria de la resolución que ordenó hacer efectiva la garantía, el garante deberá consignar el valor garantizado hasta concurrencia del saldo insoluto. En el evento de no darse cumplimiento, se librará mandamiento de pago contra el garante y en el mismo acto se ordenará el embargo, secuestro y avalúo de los bienes, en cuyo caso el garante solo podrá excepcionar pago efectivo.

El artículo 814-3 ibídem dispone que ante el incumplimiento en el pago de alguna de las cuotas o de cualquier otra obligación surgida después de la facilidad de pago, el administrador de Impuestos o el subdirector de cobranzas, podrán, dejar sin efectos la facilidad de pago y ordenar hacer efectiva la garantía mediante resolución, hasta la concurrencia del saldo de la deuda garantizada.

La Sala ha considerado que una vez se presenta cualquiera de las causales de incumplimiento señaladas en el artículo 814-3 del Estatuto Tributario, el administrador de Impuestos o el subdirector de cobranzas tienen la facultad de dejar sin efecto la facilidad de pago, sin que esta facultad esté condicionada a otra situación diferente al incumplimiento(1).

Por lo anterior, cuando el beneficiario de una facilidad para el pago, deja de pagar alguna de las cuotas o incumple el pago de cualquiera otra obligación tributaria surgida con posterioridad a la notificación de la misma, la administración puede dejar sin efectos el acuerdo, por lo cual declara sin vigencia el plazo concedido y ordena hacer efectiva la garantía hasta concurrencia del saldo de la deuda garantizada.

En el asunto sub judice por Resolución 0004 de 14 de febrero de 2003, la DIAN declaró sin vigencia la facilidad, porque la contribuyente pagó parcialmente la cuota 15, no pagó la 16 ni las obligaciones que surgieron con posterioridad a la facilidad de pago.

Sin embargo, según recibo oficial de pago de 27 de diciembre de 2002 la contribuyente había pagado totalmente la cuota 15, pues según la Resolución 814-00005 de 28 de junio de 2001, última modificación de la facilidad de pago (fls. 492 a 497 cdno. 3), dicha cuota correspondía a $ 110.000.000 y la sociedad pagó $ 112.351.000 (fl. 1142 c.a. 1).

De otra parte, no se encuentra acreditado el pago de la cuota 16 ni de las obligaciones surgidas con posterioridad a la facilidad de pago.

Así mismo, tampoco está demostrado que la DIAN haya otorgado la refinanciación a través de los memorandos y que el mismo se hubiere revocado, dado que no hay prueba dentro del expediente, lo que impide derivar una presunta violación de los posibles derechos adquiridos.

En consecuencia, se cumplían los supuestos del artículo 814-3 del Estatuto Tributario para declarar sin vigencia la facilidad de pago.

En relación con las solicitudes de ampliación del plazo, formuladas por la contribuyente, no obra prueba de que se hubieran presentado para derivar de ellas una posible violación al debido proceso al no ser contestadas por la administración.

De otra parte, si bien la administración aceptó que concedió a la actora una refinanciación, tal circunstancia no exoneraba a la contribuyente para cancelar las cuotas adeudadas a la DIAN.

Así las cosas, la DIAN debía dejar sin vigencia la facilidad de pago como lo hizo, motivo por el cual no se anularán los actos acusados. No obstante, deberá tener en cuenta el pago de la cuota 15 para se abonado a la deuda de la actora, conforme al artículo 804 del Estatuto Tributario.

Las razones anteriores son suficientes para confirmar la sentencia apelada, con la precisión de que la DIAN debe tener en cuenta el pago de la cuota 15.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 24 de agosto de 2006 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A., Confianza, contra LA DIAN, con la precisión de que la DIAN deberá tener en cuenta el pago de la cuota 15 conforme al artículo 804 del Estatuto Tributario.

RECONÓCESE personería a la abogada Sandra Patricia Moreno Serrano como apoderada de la DIAN.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase.

Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

La presidenta,
María Inés Ortiz Barbosa

Los magistrados,
Ligia López Díaz
Juan Ángel Palacio Hincapié
(ausente)
Héctor J. Romero Díaz

(1) Sentencias de 23 de noviembre de 2005, Expediente 14163, C.P. doctor Juan Ángel Palacio Hincapié, y 18 de octubre de 2006, Expediente 14344, C.P. doctor Héctor Romero Díaz.