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CONSEJO DE ESTADO
NORMAS QUE ESTABLECEN GASTOS – Lo es la solicitud dirigida al pago de cesantías parciales / MEDIO ALTERNATIVO DE DEFENSA – Improcedencia de la acción de cumplimiento ante acción ejecutiva para obtener pago de cesantías
Para el ejercicio de la mencionada acción, se requiere presupuestos de procedibilidad que deben cumplirse de forma estricta, los cuales se encuentran especificados en la Ley que la regula (Ley 393 de 1997). Además de los mencionados requisitos, es de vital importancia tener en cuenta el contenido en el parágrafo del artículo 9 que establece que mediante el ejercicio de dicha acción no se podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos. Es claro que el accionante pasó por alto la mencionada disposición, en la medida en que su solicitud se encuentra dirigida al pago de la cesantías parciales. Asi las cosas, como la improcedencia de la acción de cumplimiento respecto de normas que impliquen gastos, se justifica en la medida en que no se puede perseguir la cancelación de la cesantía, sin que a su vez se haya asignado la partida correspondiente en el presupuesto, de allí que el pago que reclama el accionante esté condicionado no solo al turno sino la disponibilidad presupuestal. Además, la acción de cumplimiento es subsidiaria o residual porque sólo procede ante la ausencia de otros mecanismos ordinarios de defensa judicial, y en el presente caso el actor cuenta con otro mecanismo de defensa judicial como lo es la posibilidad de iniciar un proceso ejecutivo.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO
Bogotá, D.C. veintitrés (23) de enero del año 2003
Radicación número: 25000-23-27-000-20020-2461-01(ACU)
Actor: CRISTOBAL HERNÁNDEZ
Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A
Referencia: ACCION DE CUMPLIMIENTO
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por CRISTÓBAL HERNÁNDEZ, respecto de la providencia de fecha 6 de noviembre de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, mediante la cual denegó por improcedente la acción de cumplimiento impetrada.
CRISTÓBAL HERNÁNDEZ interpuso acción de cumplimiento contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Fiduciaria la Previsora S.A por considerar que le están violando sus derechos fundamentales a presentar peticiones y a obtener pronta resolución, a un trabajo en condiciones dignas y justas, a una vivienda digna y al pago oportuno de las prestaciones legales.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público aportó al proceso oportunamente su defensa, expresando:
El a quo negó la solicitud de cumplimiento, basado en las siguientes consideraciones:
Mediante auto de 9 de octubre de 2002, el Tribunal decidió admitir la solicitud de cumplimiento en contra del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En relación con las demás entidades accionadas, se rechazó por falta del requisito de la renuencia, por lo cual se limita al estudio de los cargos elevados en contra del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El pago de las cesantías parciales o anticipos de cesantías de los servidores públicos, solo podrán efectuarse cuando exista apropiación presupuestal disponible para tal efecto.
El Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Regional Tolima, mediante Resolución 0832 de junio 18 de 2002, en acatamiento de un fallo de tutela, reconoció a favor del señor Cristobal Hernandez , la suma de 27.417.642 por concepto de liquidación parcial de cesantias y dispuso que el pago se realizara cuando le corresponda el turno frente a los demas educadores y exista la disponibilidad presupuestal.
Asi las cosas, el pago de las cesantias parciales a favor del accionante, está supeditado a la respectiva disponibilidad presupuestal, razón por la cual, para el a quo, como se trata de una norma que establece gastos, la acción de cumplimiento resulta improcedente, al tenor del artículo 9º de la ley 393 de 1997.
No obstante lo anterior, si bien es cierto la inconformidad del actor se centra en la falta de pago de las cesantías parciales reconocidas, tambien se refiere a la falta de acatamiento de la entidad accionada en lo que tiene que ver con la inclusión de apropiaciones legales para efectos de reducir el rezago entre el monto de solicitudes y los reconocimientos y pagos.
Rezagos que conforme a la norma deben reducirse al menos un 10% anual, hasta eliminarse.
Tal como lo dijo la H.Corte Constitucional, en el mismo artículo 14 de la Ley 344 de 1996 se establece que en los presupuestos públicos anuales podran incluirse las apropiaciones legales para el pago de casantías parciales o anticipos de cesantías, y para reducir el rezago existente respecto del monto de solicitudes lo cual lleva a concluir que no existe una obligación expresa sino facultativa.
Ahora bien. La norma cuyo cumplimiento se pretende, debe ser estudiada integramente, razón por la cual como quiera que es facultativo incluir las apropiaciones legales para el pago de cesantías parciales o anticipos de cesantía , y para reducir el rezago existente respecto del monto de solicitudes, entiende el Tribunal que se trata de una directriz en la elaboración de los presupuestos a efectos de garantizarle a los trabajadores el pago oportuno de sus cesantías en acatamiento de los principio de igualdad, eficacia, economía y celeridad, tal como lo indicó la H. Corte Constitucional.
Como quiera que para la eliminación del rezago del 10% anual, debe incluirse este en las apropiaciones legales, y esto es facultativo, para el Tribunal no se cumple con uno de los requisitos que jurisprudencialmente se han estableciddo para la procedencia de esta acción, como es el de la existencia de una obligación expresa, clara y concreta.
Para la prosperidad de esta acción se requiere que la norma legal o el acto administrativo presuntamente incumplido no se limiten a consagrar una función o un deber génerico de la autoridad correspondiente, sino que de ellos resulte una obligación clara y especifica de realizar una actuación concreta, lo cual no se presenta respecto de la norma aducida por el accionante, dado que la norma en el sentido que lo fijó la H.Corte Constitucional, establece una opción de incluir o no en el presupuesto un 10% del valor de las solicitudes de cesantías no reconocidas y/o no pagadas. Razón por la cual, habrá de negarse la solicitud de cumplimiento.
III-FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION
El accionanante impugnó la providencia del Tribunal, y los argumentos del recurso son los siguientes:
1. El Tribunal asegura que el pago de las cesantías parciales está atado a la disponibilidad presupuestal, hipótesis que desconocería años de evolución de la concepción de los Estados, donde el Estado Contemporáneo realiza dos funciones; la financiera, destinada a la satisfacción de necesidades colectivas consideradas como públicas, esenciales y generales y, la reguladora o de política fiscal, que se materialíza en los ingresos y los gastos públicos, de tal manera que el Estado, para atender sus propios fines, hace uso de los recursos públicos que son los medios financieros que provienen de diversas fuentes: rentas patrimoniales, ingresos tributarios, emprestitos y operaciones de tesorería.
El accionante hace referencia a un estudio de finanzas públicas y hace un ánalisis del marco constitucional en materia presupuestal .
2. Para el Tribunal, de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 344 de 1996, las entidades podrán incluir en los presupuestos públicos el pago de cesantías parciales, lo cual implica que dichas entidades pueden hacerlo de manera potestativa y no obligatoria; pero como se desprende del tenor del artículo 14, éste debe ser entendido como un todo ya que si se le estudia para tratar de extraer el espiritu del legislador, este se dividiria en dos partes la primera habla sobre la étapa administrativa, la segunda lo hace en materia presupuestal o économica y es aquí donde se impone el mandato imperativo, de caracter general en los términos del Código Civil, artículo 4, debido a que en todo caso como lo prescribe el artículo en mención el rezago debe reducirse al menos en un 10% anual hasta eliminarse, mandato que ségun el accionante, pareciera que se transgrede ya que desde el mes de abril de 2000, solicitó anticipó de cesantías parciales, sin que a la fecha se vea el efectivo cumplimiento de tal orden legal, por lo cual se ve como el razago en su caso es de un año.
3. Asegura el Tribunal que no existe una obligacion exigible como para conminar al demandado a extinguirla por medio del pago. Para el accionante, teniendo en cuenta lo fallado, se estaría desconociendo que las solicitudes de pago de prestaciones sociales de los trabajadores públicos y privados, como lo son las cesantías no constituyen un gasto dentro del presupuesto de la Nación o del empleador privado, pues el origen de estas prestaciones es el ahorro coactivo legal por lo cual dichos dineros son del empleado. El Estado debe anteponer lo social a costa de las implicaciones jurídicas, por lo cual la acción de cumplimiento está llamada a prosperar, ya que es requisito esencial de esta accíon, que la ley o acto administratuivo incumplido se desprenda de una obligación en forma clara expresa y exigible, que surja sin necesidad de debate jurídico alguno, circunstancia en la cual encaja las prestaciones sociales.
4. Para el Tribunal la acción de cumplimiento es improcedente por cuanto la norma legal cuyo cumplimiento se ha demandado establece gastos; Para el accionante el artículo 9º de la ley 393 de 1997 es muy explícito al hacer restrictivo el campo de acción de tal mecanismo, pero éste debe entenderse dentro del marco del Estado Social de Derecho en el cual se inscribe nuestra Constitucíon Política donde dice que debe darse preminencia al gasto. Aquí el accionante hace la transcripción de un aparte del fallo de 11 de febrero de 1999 proferido por el M.P Juan de Dios Montes Hernandez .
IV- CONSIDERACIONES DE LA SALA
El fallo impugnado será confirmado por las siguientes razones:
La acción de cumplimiento, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, tiene por objeto hacer efectivo el contenido de la Ley o de un acto administrativo desconocido por las autoridades, lo cual supone, obviamente, la existencia previa de la norma o acto cuyo cumplimiento se demanda.
La acción de cumplimiento es una acción por medio de la cual toda persona puede acudir ante la autoridad judicial para hacer que se cumplan las normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos.
La Ley 393 de 1997 reglamenta este precepto constitucional y establece principios, requisitos y el procedimiento de la misma busca darle eficacia al ordenamiento jurídico al exigir a las autoridades y a los particulares que cumplan funciones públicas, la ejecución material de normas y actos administrativos.
Tal como lo señala el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 el objeto de esta ley es hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos.
Así mismo el artículo 9° de la Ley 393 de 1997 establece que: la acción de cumplimiento no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.
Para el ejercicio de la mencionada acción, se requiere presupuestos de procedibilidad que deben cumplirse de forma estricta, los cuales se encuentran especificados en la Ley que la regula (Ley 393 de 1997). Además de los mencionados requisitos, es de vital importancia tener en cuenta el contenido en el parágrafo del artículo 9 que establece que mediante el ejercicio de dicha acción no se podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos. Es claro que el accionante pasó por alto la mencionada disposición, en la medida en que su solicitud se encuentra dirigida al pago de la cesantías parciales
Asi las cosas, como la improcedencia de la acción de cumplimiento respecto de normas que impliquen gastos, se justifica en la medida en que no se puede perseguir la cancelación de la cesantía, sin que a su vez se haya asignado la partida correspondiente en el presupuesto, de allí que el pago que reclama el accionante esté condicionado no solo al turno sino la disponibilidad presupuestal.
Además, la acción de cumplimiento es subsidiaria o residual porque sólo procede ante la ausencia de otros mecanismos ordinarios de defensa judicial, y en el presente caso el actor cuenta con otro mecanismo de defensa judicial como lo es la posibilidad de iniciar un proceso ejecutivo.
En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
CONFÍRMASE el fallo impugnado
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NOTIFÍQUESE esta providencia al accionante y a la entidad accionada.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE Y COMUNÍQUESE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión del veintitres(23) de enero del año 2003.
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO OLGA INES NAVARRETE BARRERO
Presidente
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE MANUEL S. URUETA AYOLA
Fundada en el año 2000 con la misión de “elevar el nivel profesional del Contador Público”
