Efectos y vigencia de los conceptos de la Dian – Juan Guillermo Ruiz

Juan Guillermo Ruiz* / Claudia Mateus

Los conceptos emitidos por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales constituyen un importante recurso en la interpretación del alcance de las normas tributarias y de comercio exterior.

La Corte Constitucional ha considerado que los conceptos de la Administración constituyen “la expresión de manifestaciones, juicios, opiniones o dictámenes sobre la interpretación de las normas jurídicas tributarias, en materia aduanera, de comercio exterior o de control de cambios, bien hayan sido producidos a instancia de los administrados, en ejercicio del derecho de petición o para satisfacer las necesidades o requerimientos de las autoridades tributarias correspondientes.”
A pesar de la importancia de los conceptos de la Administración, se ha discutido mucho sobre cuáles deben ser sus efectos jurídicos frente a los administrados y frente a la administración, y cuál es la vigencia de los mismos.

El artículo 264 de la Ley 223 de 1.995 estableció que los contribuyentes que actúen con base en conceptos escritos de la Administración pueden sustentar sus actuaciones con base en los mismos, y que mientras tales conceptos se encuentren vigentes, las actuaciones tributarias realizadas por los contribuyentes al amparo de dichos conceptos no podrán ser objetadas por la Administración.

Adicionalmente esta norma exige que en el evento en que la Administración cambie una posición asumida en un concepto previamente emitido, dicho cambio debe constar en un concepto que debe ser publicado.

En relación con la propia Administración, la ley señala que los conceptos vigentes de la Dian son obligatorios para sus propios funcionarios, con lo que se pretende generar la unidad de la acción administrativa, la coordinación de sus actividades, y especialmente la uniformidad de sus decisiones.

Sobre el tema del alcance y vigencia de los conceptos de la Administración se pronunció recientemente el Consejo de Estado en sentencia de fecha veintisiete (27) de octubre de dos mil cinco (2005).

En este proceso se discutió si la actuación de un contribuyente en materia del Impuesto sobre la Renta podría estar válidamente sustentada en un concepto de la Administración que si bien estuvo vigente durante el período gravable al que se refería la actuación tributaria, había sido revocado con anterioridad a la fecha en que el contribuyente presentó la declaración tributaria correspondiente.

El actor argumentaba que su actuación tributaria estaba sustentada en un concepto de la Dian vigente a treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999), fecha en la cual se consolidó la respectiva obligación sustancial en materia de Impuesto sobre la Renta, razón por la cual las autoridades tributarias no podrían cuestionar dicha actuación a pesar de que con posterioridad a dicha fecha y antes de la fecha en que se presentó la respectiva declaración de renta la Administración hubiera revocado dicho concepto.

El Consejo de Estado afirma que en ejercicio de la facultad interpretativa, la Administración puede dilucidar el sentido de las normas tributarias a través de la expedición de conceptos, pero sin limitar o exceder el alcance de las mismas, pues por la vía de un concepto, la Administración no puede legislar.

Adicionalmente, esta Corporación señala que es la propia ley la que establece el alcance de los efectos de los conceptos de la Administración, al establecer que los administrados pueden fundamentar sus actuaciones tributarias en tales conceptos siempre y cuando los mismos se encuentren vigentes en la fecha en que se surtan tales actuaciones.

En este sentido, el Consejo de Estado entiende que las actuaciones tributarias se surten en el momento en que se presenten las respectivas declaraciones o liquidaciones privadas, y por lo tanto es a esa fecha que el concepto que pretende sustentar la actuación administrativa del contribuyente debe estar vigente.

Considera el Consejo de Estado que sostener lo contrario equivaldría a cambiar el texto legal, para que en vez de amparar las actuaciones o diligencias del particular sustentadas en los conceptos vigentes en la fecha en que se efectúan, reviva los efectos jurídicos de los conceptos revocados por la propia Administración en desmedro de la finalidad de la norma.

Así las cosas, el Consejo de Estado concluye que el contribuyente en este caso particular sustentó su actuación administrativa en un concepto que no estaba vigente en la fecha en que se realizó dicha actuación, es decir en la fecha en que se presentó la respectiva declaración tributaria, y por lo tanto la Administración sí tenía la facultad de cuestionar dicha actuación.

Resalta el Consejo de Estado que si bien la ley protege a los contribuyentes que actúen conforme a un concepto de la Administración vigente, tales conceptos deben conducir a la aplicación del derecho según las metas o fines del legislador, y por lo tanto cualquier interpretación que contravenga el sentido de la ley es ilegítima y contraria a derecho.

Finalmente, el Consejo de Estado llama la atención de la Administración en cuanto a los continuos cambios de interpretación, resaltando que es fundamental que su facultad interpretativa brinde a los contribuyentes seguridad jurídica y certeza en las actuaciones qué deben adelantar ante la Administración de Impuestos.

En conclusión, si bien la ley establece que las actuaciones tributarias que se sustentan en conceptos vigentes de la Dian no pueden ser cuestionadas por la Administración, es esencial verificar en cada caso la vigencia de los mismos, tarea que en muchas ocasiones no resulta fácil pues como el propio Consejo de Estado señala los cambios en las posiciones de la Administración son reiterados y numerosos.

Así mismo, es importante tener en cuenta que si bien los conceptos de la Administración constituyen herramientas importantes para la interpretación del alcance de las normas tributarias y aduaneras, tales conceptos no pueden exceder o limitar la ley interpretada, y por lo tanto es con base en la ley que los administrados deberán fundamentar esencialmente sus actuaciones tributarias.

* juanguillermo.ruiz@phrlegal.com