El reloj marca la hora de la igualdad y Colombia está llegando tarde a la cita: ¿Cómo se pueden ajustar los engranajes tributarios? – Javier Ávila

América Latina ha sido catalogada durante las últimas décadas como una de las regiones con mayor desigualdad en el mundo y, dentro de  la región, Colombia figura como uno de los países con peor distribución del ingreso. Entre las razones de diversa y compleja naturaleza que explican esta situación se destacan la tendencia de las economías de mercado a generar patrones distributivos altamente concentrados, así como las deficiencias de la política fiscal para revertir esa tendencia mediante el empleo de tributos y gastos progresivos.

La desigualdad de mercado reflejada en el índice de Gini no difiere mucho entre América Latina (0,52), Estados Unidos (0,50) y países miembros de la OCDE (0,47). Sin embargo, las diferencias se agigantan con los resultados de la gestión pública, pues mientras en Latinoamérica el efecto conjunto del sistema tributario y las transferencias apenas reduce el coeficiente de Gini en uno o dos puntos, en los países miembros de la OCDE el efecto promedio es de 16 puntos y 12 puntos en los Estados unidos.

Análisis realizados para países miembros de la OCDE concluyen que tres cuartas partes de la reducción de la desigualdad entre el ingreso de mercado y el ingreso disponible son atribuibles al gasto público (transferencias), y apenas un 25% es imputable a los impuestos. Este resultado está relacionado con la competencia fiscal por los flujos de capital que han derivado en esquemas tributarios duales, en los que se gravan de manera progresiva las rentas del trabajo y con tarifas moderadas y únicas a la renta del capital.

En el caso de América Latina, la ineficacia de las políticas redistributivas está asociada con la consolidación de impuestos al consumo tipo IVA y una tributación proporcional sobre la renta de las empresas, que constituyen conjuntamente la principal fuente de ingresos tributarios sin que favorezcan la progresividad del sistema, mientras que en el lado del gasto público conviven transferencias que favorecen la equidad, tales como la ampliación en la cobertura de salud y educación, así como las transferencias condicionadas que se realizan a familias vulnerables, pero junto a ellas figuran cuantiosos recursos destinados a financiar el pago de pensiones y la educación superior, que benefician principalmente a la población mejor situada en la distribución del ingreso.

Los nocivos efectos de la desigualdad comprometen la estabilidad política y social de las naciones, ponen en entredicho la legitimidad de las instituciones  públicas, minan la cohesión social y la confianza de los ciudadanos en los proyectos de país, e incluso, se convierten en una rémora para el crecimiento económico. Una mayor equidad no es solamente una cuestión de altruismo sino de supervivencia armónica de las sociedades.

En medio de este panorama, el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social –ILPES-, aludiendo a la urgente e inaplazable necesidad de políticas públicas orientadas a la equidad, habló en el año 2010 de “la hora de la igualdad.” Las costosas implicaciones de la desigualdad y una mayor conciencia sobre las amplias posibilidades de desarrollo vinculadas a sociedades con distribuciones del ingreso más equilibradas, han empezado a arrojar los primeros avances concretos en materia de redistribución en los países que integran el subcontinente.

En Colombia la desigualdad se explica no sólo como resultado de la concentración propia de la economía de mercado y por la ineficacia de la política fiscal. Otros factores endémicos que profundizan este problema son la escandalosa concentración de la tierra, con un índice de Gini del 0,86 según estudios de la Universidad de Los Andes; el desplazamiento forzado, alrededor de 4 millones de personas, según estimaciones de ACNUR, Agencia de las Naciones Unidas; y la corrupción, donde Colombia tan sólo tiene 36 puntos en una escala de transparencia que va de 0 a 100, según la organización Transparencia Internacional.

Los esfuerzos recientes de Colombia para articular el crecimiento económico con el desarrollo social han generado importantes resultados en la reducción de la pobreza, pero aún son muy precarios los frutos cosechados en el campo redistributivo. En efecto, entre 2008 y 2012 el Departamento Nacional de Planeación reportó una reducción de casi 8 puntos en la pobreza multidimensional y también una disminución de 4 puntos en el porcentaje de carencias a las que está expuesta la población pobre del país. Empero, entre 2010 y 2012 el índice de concentración de la renta reportado por el DANE, apenas sí ha descendido en Colombia, desde 0,56 a 0,54, modesto avance que aún mantiene al país como una de las naciones con peor distribución del ingreso, no sólo en América Latina sino también en el mundo.

Mucho se ha hecho durante los últimos años para tratar de convertir a Colombia en una nación promisoria para los negocios y para el crecimiento económico, pero es mucho lo que aún se debe hacer en diversos frentes para construir una nación más justa. El terreno de la tributación es uno de los espacios con importante potencial para contribuir en la construcción de una sociedad más igualitaria.

De la mano de una interpretación parcial de la teoría económica se ha construido la falacia de que impuestos progresivos atentan contra la eficiencia de la economía, pero este planteamiento es cierto sólo en los límites de la optimalidad. Sin embargo, los problemas de diseño del sistema tributario colombiano no lo ubican precisamente en una posición óptima y, paradójicamente, estas deficiencias constituyen al mismo tiempo una excelente oportunidad para introducir cambios que mejoren la equidad sin comprometer la eficiencia del sistema y muy probablemente mejorando en ambos frentes. Las sugerencias que se presentan a continuación no son grandes novedades. Se trata más bien de planteamientos frecuentemente expuestos por quienes han abogado por un sistema tributario y una sociedad más equitativos:

•Evaluar detalladamente la pertinencia económica y social de los beneficios tributarios actuales, eliminando aquellos para los cuales no se encuentre una justificación clara, limitando en el tiempo y sometiendo a evaluación permanente otros incentivos que todavía se justifican, divulgando el gasto tributario en el que incurre el país por causa de los beneficios tributarios, con una identificación precisa del tipo de beneficio y beneficiarios. Los informes de gasto tributario deben ser algo más que un apéndice en la ley de presupuesto nacional y deben convertirse en eficaces instrumentos para la racionalización tributaria.

•Propender por un sistema impositivo más simple pues la complejidad no sólo distorsiona y hace ineficiente la asignación de los recursos productivos, sino que encarece el costo de administración de los impuestos, eleva el costo para cumplir con las obligaciones tributarias y crea un espacio propicio para el florecimiento de la evasión y elusión, que a su vez refuerzan la inequidad impositiva.

•Fortalecer la institucionalidad de la política tributaria en el país, creando bajo la coordinación del Ministerio de Hacienda, una dependencia encargada de analizar aspectos como tributación, crecimiento y desarrollo, equidad y eficiencia, simplificación tributaria y competitividad, y que canalice de manera ordenada los esfuerzos relativamente aislados y descoordinados que sobre estos temas adelantan distintas organizaciones públicas y privadas, organismos internacionales y centros de investigación. Se busca con ello definir en los niveles más altos del Estado colombiano una política tributaria con derroteros de mediano y largo plazo, con una visión clara sobre el papel de los tributos no sólo en su rol de financiación del gasto público, sino también como instrumento de desarrollo del país.

Como parte del fortalecimiento institucional se debería contemplar el desarrollo de instrumentos de medición estandarizados, que periódica y públicamente  den cuenta entre otros aspectos, de la equidad y progresividad del sistema tributario, de las distorsiones de origen impositivo que socavan la eficiencia de la economía, de la competitividad del país en relación con sus parámetros tributarios y aduaneros, de los resultados no sólo recaudatorios de las reformas tributarias, y respecto de los avances logrados en objetivos de mediano y largo plazo. De igual forma se debería procurar una oportuna y amplia divulgación de las estadísticas tributarias, inclusive al nivel de microdatos, respetando la reserva legal, lo que permitiría una mayor capacidad de análisis de la tributación colombiana por parte de investigadores que actualmente ven restringidas estas posibilidades por las limitaciones de la información disponible.

•Si se decide mantener el impuesto de patrimonio, se debe explorar la posibilidad de reducir el actual nivel de exención que tiene el impuesto e igualmente se deben modificar las tarifas para que adquieran un carácter marginal que garantice la equidad vertical para todo el recorrido de la base gravable.

•Contemplar la posibilidad de integrar el impuesto de renta entre empresas y personas naturales, gravando las utilidades empresariales en cabeza de las personas naturales que son sus propietarios, empleando para ello el esquema de tarifas marginales progresivas. No se trata de eliminar la tributación de las personas jurídicas sino que tal como ocurre en otros países, la tributación de las empresas operaría como una suerte de retención en la fuente, acreditable contra el impuesto que bajo un esquema progresivo se aplique a las utilidades obtenidas por las personas naturales propietarias de las firmas. De esta manera la tributación progresiva en Colombia pasaría de representar menos del 7% del recaudo total a constituir el 44% de dicho agregado.

•Generalizar la base gravable del impuesto al valor agregado, suprimiendo la figura de bienes y servicios excluidos, consolidando una única tarifa general que incluso podría elevarse en uno o dos puntos adicionales, utilizando el recaudo adicional para financiar la devolución del IVA a las familias de menores ingresos. Esto simplificaría el recaudo del IVA y haría que las familias más pobres dejaran de pagar en términos netos el impuesto que actualmente grava una parte de su consumo.

El esquema de devoluciones del IVA para hogares de bajos ingresos debería ser objeto de cuidadoso análisis. Una alternativa que se ha sugerido en el pasado consiste en utilizar el SISBEN como instrumento de identificación de los beneficiarios de la devolución, pero pueden estudiarse otros mecanismos que pudieran resultar más eficientes en la correcta identificación de los beneficiarios y en los sistemas de devolución. Sobre este tema también se ha propuesto que la devolución se condicione de alguna manera, por ejemplo utilizable sólo para la adquisición de algunos bienes o servicios con mayor impacto sobre el bienestar de las familias.

•Crear un impuesto que grave de manera progresiva la tierra, en donde los índices de concentración de la propiedad son escandalosos, situación acentuada por los usos inapropiado e improductivo del recurso. La base imponible debe establecerse en función del tamaño de la propiedad, o de manera más sencilla sobre su valor, esto último condicionado a la actualización catastral rural.

En décadas anteriores se consideraba en espacios académicos y políticos que los países de ingreso medio o bajo debían elegir entre crecer manteniendo elevados índices de concentración del ingreso o buscar una distribución más equitativa comprometiendo la dinámica de la economía. Hoy existen perspectivas diferentes avaladas por experiencias de países latinoamericanos, en las que se muestra que partiendo de elevados niveles de concentración, la redistribución es al mismo tiempo una senda para la equidad y para el crecimiento.

Autor:

Javier Ávila
Economista de la Universidad Nacional especializado en temas de Hacienda Pública