Sentencia 16017 de 27-03-2008

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Sentencia 16017
27-03-2008

CONSEJERA PONENTE: MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA.
ACTOR: FIDUCIARIA CENTRAL S.A., FIDUCENTRAL S.A.
FALLO.
BOGOTÁ, D.C., MARZO VEINTISIETE (27) DE DOS MIL OCHO (2008).

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la sociedad demandante, contra la sentencia de 1° de marzo de 2006 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que denegó las súplicas de la demanda.

Antecedentes
La Fiduciaria Central S.A., el 7 de julio de 1999, presentó la declaración del impuesto predial unificado del inmueble ubicado en la KR 68 A 41-31 de esta ciudad, matrícula inmobiliaria 50C-1318153, correspondiente al año gravable 1999; en esta determinó un impuesto a cargo de $ 71.061.000, valor resultante de aplicar a la base gravable (autoavalúo de $ 2.153.375.000), la tarifa del 33 por mil (fl. 23 c.a.).

El 13 de junio de 2001 la Unidad de Determinación – Subdirección de Impuestos a la Propiedad de la Dirección de Impuestos Distritales, profirió el Requerimiento Especial 09-1385, en el que propuso modificar el denuncio privado en el sentido de determinar el impuesto a cargo sobre una base gravable de $ 5.391.386.000 y liquidar sanción por inexactitud (fl. 39 c.a.).

Previa respuesta al requerimiento especial (fl. 51 c.a.), la administración practicó la Liquidación Oficial de Revisión LOR 066 de 4 de marzo de 2002, en la que le determinó un impuesto a cargo de $ 177.916.000, más sanción por inexactitud de $ 170.968.000, según lo propuesto en el acto anterior (fl. 58 c.a.).

Contra tal decisión la sociedad, mediante escrito que obra a folio 75 c.a., solicitó la nulidad e interpuso recurso de reconsideración, el cual fue resuelto mediante Resolución 301 de 28 de abril de 2003, en el sentido de confirmar el acto recurrido (fl. 107 c.a.).

La demanda
En ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, pretende la nulidad de los actos atrás mencionados y a título de restablecimiento del derecho se declare que la sociedad demandante no está obligada a pagar los valores liquidados en los actos que se demandan y en firme la liquidación privada.

Invoca violados los artículos 1°, 2°, 4°, 6°, 29, 83, 84, 121, 122, 123, 338 y 363 de la Constitución Nacional, 25 a 28, 31 y 32 del Código Civil, 12 y 44 de la Ley 153 de 1887, 4° de la Ley 44 de 1990, 153, 155, 162, 176 y 180 del Decreto-Ley 1421 de 1993, 35, 59, 66 y 84 del Código Contencioso Administrativo, 683, 684, 684-1, 685, 688, 691, 703, 721, 730, 742, 743, 745 y 746 del Estatuto Tributario Nacional; y las normas reglamentarias contenidas en los artículos 1°, 2°, 3°, 64, 81, 82, 101, 105, 113 y 162 del Decreto 807 de 1993 del Alcalde Mayor de Bogotá y 19 del Decreto 423 de 1996.

En el concepto de violación, en síntesis argumenta:
Los actos demandados son nulos por infringir las normas en que deberían fundarse, por haber sido expedidos por funcionarios incompetentes, en forma irregular, con falsa motivación y con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa.

La resolución que resuelve el recurso de reconsideración fue notificada en forma extemporánea cuando había operado el silencio administrativo positivo, puesto que el 7 de mayo de 2002 presentó el recurso de reconsideración contra el acto liquidatorio y de conformidad con el artículo 732 del Estatuto Tributario, la administración contaba con un año a partir de dicha fecha para resolver el recurso, término que venció el 7 de mayo de 2003, dado que ni el contribuyente solicitó la práctica de inspección tributaria, ni de oficio fue decretada.

Además, plantea la excepción de ilegalidad, pues si bien en el trámite del recurso de reconsideración se decretó la práctica de una prueba y de acuerdo con el parágrafo del artículo 104 del Decreto Distrital 807 de 1993, en este evento se da la suspensión de términos por 90 días, dicha norma no aplica, en virtud de la ilegalidad que la afecta, por ser violatoria del artículo 733 del Estatuto Tributario Nacional, que establece que tal suspensión solo opera cuando se practica inspección tributaria.

El funcionario que profirió la liquidación oficial de revisión acusada, carecía de competencia para ello. Con cita de los artículos 691 del Estatuto Tributario Nacional y 82 del Decreto Distrital 807 de 1993, sostiene que correspondía al jefe de liquidación expedir este acto y aplicar las sanciones por inexactitud y mora y no a un funcionario de la Unidad de Determinación, como ocurrió. Explica que el Decreto 270 de 2001, pudo modificar la estructura interna de la Secretaría de Hacienda, pero no el Estatuto Tributario Distrital y de haberlo hecho sería violatorio del Decreto-Ley 1421 de 1993.

El procedimiento y las competencias se encuentran asignados por ley, de un lado el Decreto 807 de 1993 que armoniza el estatuto tributario nacional con los impuestos distritales y precisa el procedimiento, sanciones, declaración, recaudación, fiscalización, determinación, discusión, cobro y en general la administración de los tributos, y de otro, el Decreto 270 de 2001 que señala la estructura organizacional y asigna funciones al interior de la Secretaría de Hacienda, pero “no interrelacionó las normas y no efectuó, por los procedimientos legales correspondientes, los cambios que precisaba el estatuto tributario distrital”.

En cuanto a la delegación de funciones de los Jefes en los funcionarios de su respectiva dependencia, prevista en el artículo 162 del Decreto 807 de 1993, manifiesta que al estar atribuida la competencia por ley, no puede un funcionario diferente del indicado por el legislador asignarla por resolución, en funcionario diferente del que la misma ley señala.

Igualmente alega la incompetencia del funcionario que profirió el requerimiento especial. Al respecto se refiere a los artículos 81 del Decreto 807 de 1993 y 688 del Estatuto Tributario Nacional, según los cuales corresponde al jefe de fiscalización expedir dicho acto y repite argumentos similares a los expuestos en el cargo anterior.

Plantea además la falta de competencia del coordinador del grupo de recursos tributarios para expedir la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, con sustento en el artículo 105 del Decreto 807 de 1993 y 721 del Estatuto Tributario Nacional, según los cuales tal función es propia del jefe de la oficina jurídica.

Por otra parte aduce falta de correspondencia entre la liquidación oficial de revisión y el requerimiento especial, pues en este se le informó que al declarar la base gravable “no tuvo en cuenta el valor representado en el avalúo catastral de 1998 o avalúo catastral vigente 1999 si este proviene de formación efectuada en el año anterior, por la suma de $ 5.391.386.000”, y en aquella “se abandona el tema del avalúo de 1999 si proviene de formación catastral del año inmediatamente anterior dejando únicamente el avalúo catastral de 1998”, esto es, invocó una causa de inexactitud diferente a la propuesta inicialmente y con ello se le desconoció el derecho de defensa y el debido proceso.

De otra parte, observa que en el requerimiento especial se crea una nueva base gravable no prevista en la ley y sostiene que en el denuncio privado dio aplicación al artículo 17 del Decreto 423 de 1996 y reportó como base gravable el valor del autoavalúo por valor de $ 2.153.531.000. Explica que a la fecha de presentación de la declaración no se le había notificado personalmente, según lo dispuesto en el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo, la resolución por medio de la cual se le fijó el avalúo catastral al predio, el acto por el cual se realizó la formación catastral del predio, ni el de asignación de dirección al mismo; ni hay elementos de prueba en el expediente que acrediten que se hubieran expedido, por lo que manifiesta que tales actos no surten efecto jurídico alguno frente a la sociedad demandante.

Por último, afirma que la imposición de la sanción de inexactitud es ilegal porque existen diferencias de criterios entre las partes.

La oposición
El Distrito Capital, por intermedio de apoderado, contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la misma.

Respecto de la alegada falta de competencia de los funcionarios que adelantaron la actuación enjuiciada, sostuvo lo siguiente: La competencia funcional para la actuación fiscalizadora está contemplada en el artículo 81 del Decreto 807 de 1993; en el artículo 24 del Decreto Distrital 270 de 2001 se enlistan funciones de la Unidad de Determinación de la Secretaría de Hacienda de Bogotá; el Secretario de Hacienda mediante resoluciones 223 y 225 de 23 de febrero de 2000 organizó los grupos internos de trabajo y por medio de las resoluciones 002 y 003 de 1° de marzo de 2000, el jefe de la unidad de determinación de la Subdirección de Impuestos a la Propiedad, delegó funciones en los coordinadores de los grupos de fiscalización y liquidación, entre ellos los que firmaron los actos aquí demandados.

En cuanto a los avalúos catastrales de formación, se refirió al artículo 11 del Acuerdo 15 de 1987, según el cual estos se entienden notificados el día en que se incorporan al archivo magnético del DACD y se da a conocer a la ciudadanía el acto de fijación del avalúo catastral por aviso en periódico de amplia circulación. Sobre el Proceso de formación y actualización catastral, citó apartes de la Sentencia T-377 de 1997 de la Corte Constitucional.

Anotó que si la demandante no estaba de acuerdo con la determinación del avalúo catastral, podía iniciar el trámite señalado en la Resolución 2555 de 1988 del IGAC, pero que mientras no se revoque o modifique tal decisión, es obligatoria para la Administración Distrital de Impuestos y para el contribuyente.

Advirtió que dentro de la actuación surtida y en cumplimiento del Auto 028 de 26 de febrero de 2003, fue allegada la Resolución 1623 de 20 de diciembre de 2000, por la cual se aprobó el estudio de las zonas homogéneas físicas y geoeconómicas urbanas y rurales, el valor de los tipos de edificaciones y se ordenó la liquidación de los avalúos catastrales de los predios actualizados en el área urbana de Bogotá, entre estos el predio en cuestión el cual sufrió proceso de formación en el año 1996, ahora actualizado.

Por lo que hace a la alegada “indefinición del cargo” propuesto en el requerimiento especial, afirmó que en el acto preparatorio se le indicó que la base gravable correspondía al mayor valor “entre el avalúo catastral 1998 incrementado en la meta de inflación o avalúo catastral vigente 1999 si este proviene de formación efectuada en el año anterior $ 5.391.386.000 y el autoavalúo 1998 incrementado en la meta de inflación $ 2.153.375.000”, pero que la actora se equivocó al señalar como base gravable este último valor.

La sentencia apelada
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, mediante sentencia de 1° de marzo de 2006, denegó las súplicas de la demanda.

Se refirió a la actuación surtida y citó apartes de la Sentencia 13429 de 4 de septiembre de 2003, que hacen referencia a los elementos que conforman el impuesto predial unificado, especialmente la base gravable y las diferencias entre el proceso de definición del avalúo catastral y el de determinación del impuesto predial, para destacar que los argumentos de la parte demandante tendientes a invalidar el acto de definición del avalúo catastral para la vigencia 1999, no son de recibo dentro de este proceso en el que se discute la legalidad del acto de determinación oficial del tributo.

En cuanto a la oportunidad para resolver el recurso de reconsideración, destacó que en el asunto no se practicó inspección tributaria, pero mediante Auto 028 de 26 de febrero de 2003 se decretó la práctica de una prueba solicitada por el recurrente, razón por la cual estimó aplicable el parágrafo del artículo 104 del Decreto 807 de 1993 y por ende operaba la suspensión del término por noventa días, sin encontrar contradicción alguna entre la norma distrital y la contenida en el artículo 733 del Estatuto Tributario Nacional; luego de revisar la actuación estableció que el recurso gubernativo se resolvió en tiempo, sin que diera lugar a la configuración del silencio administrativo positivo reclamado.

Respecto de la falta de competencia para proferir el requerimiento especial, la liquidación oficial de revisión y la resolución que desató el recurso de reconsideración, negó el cargo, para el efecto explicó que no es dable interpretar que las competencias asignadas por la DIAN a una determinada oficina deben corresponder bajo la misma denominación en la Dirección de Impuestos Distritales; además que el secretario de Hacienda mediante actos administrativos organizó grupos de trabajo de liquidación y fiscalización y el jefe de la Unidad de determinación de la Subdirección de Impuestos a la Propiedad delegó funciones en los coordinadores de los grupos de fiscalización y liquidación y estos a su vez lo hicieron en los funcionarios que firmaron los actos demandados, de lo cual infiere que se actuó con facultad para proferirlos.

De otra parte resaltó que la administración adelantó el procedimiento legal correspondiente para la determinación del impuesto predial, previsto en los artículos 96 y siguientes del Decreto 807 de 1997 en concordancia con los artículos 703 a 707 y 713 del Estatuto Tributario Nacional; agregó que no es necesario el emplazamiento para declarar antes de proferir el requerimiento especial, pues se trata de una función facultativa y no perentoria.

Por lo que hace a la base gravable del impuesto predial, transcribió los artículos 155 del Decreto 1421 de 1993 y el 17 del Decreto 423 de 1996 y citó el artículo 11 del Acuerdo 15 de 1987, para destacar que la notificación de los avalúos catastrales se realiza de manera diferente a la notificación personal de que trata el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo y afirmó que es posible que el impuesto predial tenga como base gravable el autoavalúo determinado por el propietario del inmueble en su declaración, el cual no puede ser inferior al avalúo catastral determinado para el año a declarar, o el avalúo catastral del año inmediatamente anterior, incrementado en el 100% de la variación porcentual del IPC en el año calendario inmediatamente anterior, certificado por el DANE, pero que cuando el avalúo catastral provenga de formación realizada en el año inmediatamente anterior, se tendrá en cuenta este valor.

Destacó que en el presente caso, está demostrado que el predio fue objeto de formación catastral en el año 1996 y a partir de ese año el avalúo ha sido ajustado sucesivamente con el IPC, razón por la cual en 1999 ascendió a $ 5.391.386.000, cifra que por ser mayor al autoavalúo, debió declarar el contribuyente como base gravable.

Finalmente, frente a la sanción por inexactitud, destacó que ni siquiera el contribuyente adujo que la menor base gravable declarada hubiese sido el resultado de errores de apreciación o diferencia de criterio relativo a la interpretación del derecho aplicable.

El recurso de apelación
La actora señaló que no cuestiona el monto del avalúo fijado sino la existencia del mismo, dado que la demandada no aportó el acto administrativo a través del cual lo fijó para 1998 y al no existir, no sirve de base para la determinación del impuesto predial en 1999.

Insistió en que operó el silencio administrativo positivo derivado de la extemporaneidad del acto que decidió el recurso de reconsideración, en aplicación de la excepción de ilegalidad propuesta contra el parágrafo del artículo 104 del Decreto Distrital 807, por violar el 733 del Estatuto Tributario.

Reiteró que los funcionarios que expidieron los actos acusados no tenían competencia para ello aunque exista resolución de delegación, toda vez que los artículos 688, 691 y 721 del Estatuto Tributario Nacional y 81, 82 y 105 del Distrital, son normas especiales, que reservan expresamente en los jefes de las Unidades de fiscalización, liquidación y recursos tributarios la expedición de los requerimientos especiales, liquidaciones de revisión y las resoluciones de recursos de reconsideración, respectivamente.

Destacó que el Distrito debió allegar copia auténtica del Decreto Distrital 270 de 2001 y de las resoluciones en que fundamentó su actuación, de conformidad con lo previsto en el artículo 141 del Código Contencioso Administrativo.

De otra parte, resaltó que no se dan los supuestos de hecho para imponer sanción por inexactitud; además, argumentó que la sentencia de primera instancia desconoce el derecho de defensa y al debido proceso al no emitir pronunciamiento alguno sobre la conducta omisiva de la administración, pues aunque en la respuesta al requerimiento especial y en el recurso de reconsideración, solicitó pruebas, no decidió sobre las mismas; conducta que igualmente adoptó frente a la nulidad propuesta en el recurso gubernativo.

Alegatos de conclusión
La parte demandante, guardó silencio.

El Distrito Capital, dijo reiterar los argumentos expuestos en el memorial de contestación de la demanda, y resaltó que el predio en cuestión fue objeto de formación catastral en 1996, valor ajustado anualmente con el IPC y por ello el avalúo en 1999 ascendió a $ 5.391.386.000, tal como lo advirtió el tribunal.

El procurador sexto delegado (E) ante esta corporación, solicitó se confirme la decisión apelada. Comparte íntegramente las razones expuestas por el a quo para desestimar los reparos expuestos por el demandante, pues considera que la actuación en cuestión se ajusta a derecho.

Consideraciones de la Sala
En los términos del memorial de apelación, corresponde a la Sala decidir si la resolución que resolvió el recurso de reconsideración fue extemporánea; si los funcionarios que profirieron el requerimiento especial, la liquidación de revisión y la resolución que resolvió el recurso gubernativo tenían competencia para ello; cuál es la base gravable del impuesto en cuestión; si procedía la sanción por inexactitud y si se desconoció el derecho de defensa y debido proceso y los actos adolecen de falta de motivación.

Extemporaneidad del acto que resolvió el recurso gubernativo
El Decreto 807 de 1993 fue expedido por el Alcalde Mayor del Distrito Capital, en desarrollo de las facultades legales conferidas en especial por los artículos 38 numeral 14, 161, 162 y 176 numeral 2° del Decreto 1421 del 21 de julio de 1993 (Estatuto Orgánico de Santa Fe de Bogotá, D.C.).

El artículo 176 del Decreto 1421 de 1993, facultó al gobierno distrital para expedir las normas estrictamente necesarias para armonizar las disposiciones vigentes en el Distrito con los preceptos del Estatuto Tributario Nacional.

El artículo 104 del mencionado Decreto 807, ordena que “sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales del presente decreto y en aquellas normas del Estatuto Tributario Nacional a las cuales se remiten sus disposiciones, contra las liquidaciones oficiales, las resoluciones que aplican sanciones y demás actos producidos por la Administración Tributaria Distrital, procede el recurso (de) reconsideración el cual se someterá a lo regulado por los artículos 720, 722 a 725, 729 a 734 del Estatuto Tributario Nacional”.

El parágrafo del aludido artículo 104 establece: “Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 733 del Estatuto Tributario Nacional, el término para resolver el recurso también se suspenderá cuando se decreta la práctica de otras pruebas, caso en el cual la suspensión operará por el término único de noventa días contados a partir de la fecha en que se decrete la primera prueba”.

El artículo 732 del Estatuto Tributario Nacional dispone que el término para resolver el recurso de reconsideración es de un año, contado a partir de su interposición; y el 733 ibídem prevé que dicho término se suspenderá cuando se practique inspección tributaria, mientras esta dure y hasta por tres meses cuando se practica de oficio.

De conformidad con las normas mencionadas, la Administración Distrital tiene el término de un (1) año para resolver el recurso de reconsideración, contado a partir de su interposición en debida forma, término que puede ser suspendido cuando se practica inspección tributaria, por el término de su duración si esta se lleva a cabo a solicitud del contribuyente y hasta por tres meses, cuando es oficiosa.

En este entendido, es claro que el parágrafo del artículo 104 del Decreto 807 ibídem, adiciona un supuesto no contenido en la norma nacional, según la cual el término para resolver los recursos se suspende mientras dure la inspección y hasta por tres meses cuando se decreta de oficio.

Sobre el particular se pronunció esta Sala en sesión de la fecha, así:
“Al respecto, la Sala modifica su criterio expresado en ocasiones anteriores(1) y considera que debe inaplicarse el parágrafo del artículo 104 del Decreto Distrital 807 de 1993 porque contiene un supuesto que no está previsto en el Estatuto Tributario Nacional. El artículo 733 del E.T. ya trascrito, prevé la suspensión del término únicamente cuando se practique inspección tributaria sin que en dicha norma o en alguna otra se haya advertido la suspensión de términos por “la práctica de pruebas”.

El artículo 162 del Decreto 1421 de 1993, remite a las normas del Estatuto Tributario Nacional sobre procedimiento, sanciones, declaración, recaudación, fiscalización, determinación, discusión, cobro y en general la administración de tributos, las cuales son aplicables en el Distrito conforme a la naturaleza y estructura funcional de sus impuestos. Por su parte, el artículo 176 ibídem facultó al Gobierno distrital para expedir las normas estrictamente necesarias para “armonizar” las disposiciones vigentes en el Distrito con los preceptos del Estatuto Tributario Nacional.

Precisa la Sala que el concepto “armonizar”, implica que no es posible ampliar términos ni tampoco consagrar supuestos nuevos no previstos en la norma superior.
En consecuencia, se debe dar prevalencia a los principios de Seguridad Jurídica y de Igualdad, el primero, porque nuestro ordenamiento no permite que una norma de menor rango contraríe una de mayor jerarquía, y el segundo, porque no existe razón alguna que justifique la aplicación de otro procedimiento en el Distrito para suspender el término para resolver el recurso de reconsideración, por lo tanto, en ese sentido se debe interpretar el referido concepto de armonizar”(2).

Así las cosas, se atenderá al texto de la norma superior y se procederá a decidir.

En el caso, el recurso de reconsideración fue interpuesto el 7 de mayo de 2002 (fls. 60 a 75 c.a.), sin que dentro de la actuación el demandante haya solicitado o de oficio se hubiera decretado la práctica de inspección tributaria alguna, que diera lugar a la suspensión legal de este término, así la administración contaba para decidir y notificar tal recurso hasta el 7 de mayo de 2003, y si bien la resolución que lo resolvió fue proferida con fecha 28 de abril de 2003, solo el 14 de mayo siguiente se llevó a cabo la diligencia de notificación personal, según consta en el folio 97 v. del cuaderno de antecedentes.

En este orden de ideas, es claro que el acto que resolvió el recurso de reconsideración no se profirió y notificó dentro del término legal y con ello, al tenor de lo dispuesto en el artículo 734 del Estatuto Tributario, se entiende el recurso fallado a favor del recurrente.

Por lo anterior, se dará prosperidad al cargo analizado, sin que sea necesario revisar los demás planteados en el memorial de apelación; en consecuencia se revocará la decisión del a quo y en su lugar se anularán los actos demandados y a título de restablecimiento del derecho, se declarará en firme la declaración privada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia apelada.

2. En su lugar, declárase la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión LOR 066 de 4 de marzo de 2002 y de la Resolución 301 de 28 de abril de 2003, proferidas por la Unidad de Determinación de la Subdirección de Impuestos a la Propiedad y el Grupo de Recursos Tributarios de la Dirección Distrital; a título de restablecimiento del derecho, declárase en firme la declaración del impuesto predial unificado del inmueble ubicado en la KR 68 A 41-31 de esta ciudad, matrícula inmobiliaria 50C-1318153, correspondiente al año gravable 1999, presentada el 7 de julio de 1999.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

La presidenta,
María Inés Ortiz Barbosa

Los magistrados,
Ligia López Díaz
Juan Ángel Palacio Hincapié
Héctor J. Romero Díaz
(ausente)

(1) Sentencia del 24 de octubre de 2007, Expediente 16094, M.P. Dr. Héctor J. Romero Díaz.

(2) Sentencia de 27 de marzo de 2008, Expediente 16166, Actor: Corporación el Minuto de Dios, C.P. Dra. Ligia López Díaz. En este sentido se acoge la posición de la consejera ponente de la presente providencia, en el salvamento de voto presentado en la sentencia cuyo criterio ahora se modifica.